Права на Човека .com

Европейската  комисия и Съветът на Европа започват  преговори  за присъединяване на ЕС към  Конвенцията за правата на човека

На  07.07.2010  се състоя среща между  г-н  Thorbjørn Jagland  -  генерален секретар на  Съвета на  Европа  и Viviane Reding – зам.–председател на Еврокомисията и комисар на ЕС по правосъдие, основни права и гражданство. Тази среща постави началото на  официалните преговори за  присъединяване на  Евросъюза към Европейската конвенция за  правата на човека (ЕКПЧ). Събеседниците са  обсъдили предстоящия процес, който ще доведе до това, че   основните права на  гражданите в  Европа ще бъдат  защитавани по-строго  и последователно.

Те изразиха своето становище, че се поставя началото на един исторически процес, защото ще се запълни недостигащото звено в европейската система на защита на основните права, като се гарантира съгласуваност в подходите на Съвета на Европа и Европейския съюз  От една страна, ЕС играе важна роля  в по-нататъшното укрепване на установената от Конвенцията система на основни човешки права. ЕС разполага със собствена Харта на основните права, която представлява най-новият в света каталог на основните права на човека. Според еврокомисарката  Рединг, това създава прекрасни предпоставки за плодотворно сътрудничество по време на преговорите.
Г-н Ягланд от своя страна изтъкна, че,   съгласявайки се да подчини  дейността на своите институции на същите стандарти в областта на човешките права и на същия контрол, който се прилага по отношение на всички европейски демокрации,   ЕС дава сериозен сигнал за това, че Европа се променя и че най-влиятелните и най-силните са готови да поемат своята част от отговорността за това, че промените ще продължат.

Присъединявайки се към ЕКПЧ при същите условия и на същите основания, както всички влизащи в него държави, ЕС ще бъде равнопоставен по отношение на системата на защита на човешките права,  чието спазване е контролирано от  Европейския съд по правата на човека. Това ще позволи на ЕС да стане 48–ият присъединил се и той ще има свой собствен съдия в Европейския съд в Страсбург.  Присъединяването ще предостави на гражданите нови възможности да се обръщат към Европейския съд с жалби (след изчерпване на вътрешноправните средства  за защита), когато основните им права са нарушение от самия ЕС.

Този акт на присъединяване произтича от чл. 6 на Лисабонския договор и чл. 59 от ЕКПЧ с последните изменения, внесени с Протокол № 14. Двете страни са предоставили съответно мандат на преговарящите и считано от 7 юли експерти на Комисията и на Комитета по правата на човека на Съвета на Европа  ще провеждат редовни срещи за подготвяне на договора за присъединяване, който следва да бъде подписан между Комитета на министрите на Съвета на Европа, от една страна   и единодушно от Съвета на Европейския съюз. След приключването на този процес всяка една от 47-те държави – страни по Конвенцията, трябва да го ратифицира, съгласно собствените си конституционни разпоредби.

Доколкото и двете страни имат волята и решимостта  за успешен и бърз завършек на преговорите, се очаква че присъединяването към Конвенцията ще приключи в най-кратки срокове.

ПРОТОКОЛ 14 ВЛЕЗЕ В СИЛА

/нередактиран вариант на статия, публикувана на 7 юни 2010 г. в брой  155/21 265  на в-к „Труд“/

На 1 юни 2010 г. влезе в сила поредният допълнителен протокол към Европейската конвенция за защита правата на човека, чрез който се регламентират процедурни правила, насочени към увеличаване капацитета на Съда и ускоряване на процедурата.

От създаването му преди 51 години Европейският съд, тълкувайки и прилагайки Конвенцията, защитава правата, обхванати от нея, на гражданите от почти целия европейски  континент. Днес те наброяват повече от 800 милиона души на територията на 47 държави. След големите политически промени от края на 80-те години броят на жалбите, регистрирани от Европейския съд, непрекъснато расте. Ако през 1999 г. жалбите, разгледани от състав от трима съдии или отделение е бил 8 400, през 2003 г. той се увеличава повече от три пъти и вече е 27 200 (при общо 65 000  висящи жалби), а през 2009 г. техният брой вече е 57 200, като  забавените жалби наброяват повече от 119 300.

Тази натовареност на Съда се дължи преди всичко на два фактора:

-         повече от 90 % от разглежданите жалби са недопустими, но произнасянето по тях се осъществяваше от състав от трима съдии;

-          около 60 % от всички жалби, по които се постановяват решения (по допустимост и основателност), са във връзка с т.н. “повтарящи се нарушения”, по които има добре установена практика от Съда.

Съветът на Европа дълги години търси решение на констатираните проблеми. Така първата голяма реформа бе извършена през 1998 г., когато вместо действалите до онзи момент Комисия по правата на човека и Европейски съд, бе създаден един постоянно действащ Съд. Тази реформа бе насочена и към опростяване на процедурата, която да я направи същевременно и чисто съдебна.

Въпреки това перспективата на непрекъснато нарастване на натовареността на Съда  показа, че е необходима по-сериозна реформа, която обаче да запази съдебния характер на процедурата и да съхрани правото на индивидуална жалба. През май 2004 г. Съветът на министрите на Съвета на Европа подготви Протокол 14 към Конвенцията. С него се целеше да се подобри ефективността на Съда и да се редуцира неговата натовареност така, че той да се концентрира върху такива жалби, които повдигат  сериозни проблеми в областта на човешките права. Тъй като влизането му в сила бе забавено прекомерно (най-вече поради това, че една държава дълго време отказваше да го ратифицира), през 2009 г. в Мадрид, на своя сесия Комитетът на министрите на съвета на Европа прие Протокол 14 бис, както и едно споразумение за предварително прилагане на някои от разпоредите на Протокол 14, относими към компетентността на самостоятелния съдия и на комитетите от трима съдии.

Протокол 14 влезе в сила на 1  юни 2010 г. и въвежда промени в три насоки:

-         увеличаване на капацитета за филтриране на жалбите от Съда с оглед огромния брой  такива, които са явно недопустими ;

-         приемане на нов критерий за допустимост, засягащ жалби, в които жалбоподателят не е претърпял значителни вреди;

-         мерки, позволяващи да се разглеждат по-ефективно повтарящите се жалби.

Основните изменения на Конвенцията са следните:

Изборът на съдии вече ще е  за един мандат от 9 години, който няма да може да бъде подновяван (както е до настоящия момент). Реформата цели да увеличи независимостта на съдиите.

Компетентността на едноличния съдия ще се състои в правото му да се произнася по явно необосновани жалби, като неговото решение ще бъде окончателно. Националният съдия няма да може да се произнася по жалби, насочени срещу държавата, от която е избран.

Комитетът от трима съдии ще бъде оправомощен да се произнася по допустимостта и основателността на явно добре обосновани жалби и такива, по които съществува  трайно установена практика. Сред тях няма да може да бъде съдията,  когато жалбата е насочена срещу държавата, от която той е избран.Той може да бъде поканен само в специфични случаи като член на комитета (например ако жалбата засяга случаи относно изчерпването на вътрешноправните средства за защита).

Решенията по допустимостта и основателността ще бъдат постановявани едновременно, за да се пести време (както вече се практикува в много случаи и към настоящия момент). Все пак, в зависимост от конкретния случай, Съдът ще има право да постановява и частични решения, но тази нова разпоредба няма да е приложима към междудържавните жалби.

Новият критерий за допустимост цели да даде възможност на Съда да се концентрира върху въпроси, които повдигат важни проблеми в областта на човешките права. Той предоставя на съда властта да обяви за недопустима жалба, когато жалбоподателят не е претърпял значителни вреди, съгласно националното право.

Приятелското уреждане на спора е специално преуредено като един от способите за намаляване натовареността на Съда. За тази цел процедурата се препоръчва  на един предварителен стадий, особено в случаите на констатирани повтарящи се нарушения. Предвижда се и наблюдение на изпълнението на този тип решения от страна на Комитета на министрите.

Изпълнението на решенията на Съда е от компетентността на Комитета на министрите. Протоколът го оправомощава да реши в изключителни случаи и с мнозинство от 2/3 да сезира Голямото отделение на Съда с искане при липса на изпълнение на едно решение, да се задължи съответната държава да изпълни първоначалното решение. Като краен резултат от тази процедура Съдът ще постанови друго решение, касаещо липсата на ефективно изпълнение на решението.

Присъединяването на Европейския съюз е регламентирано с чл. 17 от Протокола, който предвижда възможността той да стане страна по Конвенцията. Лисабонският договор, който влезе в сила през декември 2009 г., също регламентира тази възможност. Присъединяването на ЕС би представлявало един решителен етап в процеса на създаване на европейско пространство за фундаменталните човешки права.

Дали Протокол 14 ще намери приложение към “висящите” пред Съда жалби или той ще се прилага само по отношение на тези, регистрирани след 1 юни?

Съгласно поясненията на самия съд, от датата на влизането му в сила, всички негови разпоредби ще намерят приложение веднага. Изключението е едно – по отношение на новия критерий за допустимост. Той ще намери приложение само по отношение на жалби, които са били обявени в предходен период за допустими. За период от две години от датата на влизане в сила на Протокол 14 само отделенията и Голямото отделение ще имат право да прилагат новия  критерий.

Дали Протокол 14 ще разреши проблема със свръхнатовареността на Съда?

Предполага се, че той значително ще подобри ефективността на Съда, но няма да му позволи да навакса изоставането си в разглеждането на жалбите. За да се случи това, ще е необходима нова реформа на Конвенцията.

През 2006 г. т.н. “Група на мъдреците”, съставена от именити юристи, представи редица предложения на Комитета на министрите. Той препоръчва редица мерки, включително въвеждането на нов съдебен механизъм за филтриране и създаване на статут, регламентиращ   определени  промени във функционирането  на Съда, които могат да бъдат насочени към приемането на една по-гъвкава процедура от тази, която е в момента, и която би била по-присъща за един международен договор, като Конвенцията.

Какви ще бъдат следващите етапи на реформата на Европейския съд?

На проведената  международна конференция на министрите на правосъдието през февруари 2010 г. в Интерлакен (Швейцария) представителите на 47 –те държави-членки на Съвета на Европа приеха Декларация, в която се съдържа и План за действие, предвиждащ мерки в краткосрочен и средносрочен план, допълнен с календар за изпълнението им. Някои от препоръките засягат процедурите по филтриране на жалбите, наблюдението върху изпълнението на решенията и прилагането на Конвенцията на национално ниво. По последната мярка държавите-членки  бяха поканени да информират Комитета на министрите преди края на 2011 г. за мерките, които ще бъдат взети.

Комитетът на министрите ще трябва да прецени между 2012 и 2015 г. в каква степен приложението на Протокол 14 и на Плана за действие е подобрило ситуацията на Съда, така че в края на 2019 г. Комитетът да излезе с решение дали се налагат по- фундаментални промени.

АНАЛИЗ НА ПРАКТИКАТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪД ЗА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА ПО ДЕЛА, СВЪРЗАНИ С РЕСТИТУЦИОННОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО[1]

(критичен обзор на постановените решения през периода 2008-2010 г.[2])

След  решенията по делото  Великови срещу България[3], което без да бъде назовавано изрично, изпълни ролята на “пилотно решение”, във връзка с жалбите на лицата, лишени от собственост на основание чл. 7 от ЗВСОНИ и решението Кехая срещу България[4], в чиято основа  бе спор, основаващ се на ЗСПЗЗ, през 2008-2010 г. Европейският съд постанови общо 20 решения, повдигащи сериозни въпроси, произтичащи от българското реституционно законодателство. В настоящата статия ще бъде направен опит за обобщаване практиката на Европейския съд, като същевременно няма да бъдат спестени и критиките по повод неговата непоследователност при тълкуването на законодателството и Конвенцията. Извън обхвата на настоящото изложение ще останат постановените през този период решения по чл. 41 от Конвенцията (за справедливо обезщетение), тъй като те визират единствено аргументи относно подхода при определяне размера на присъдените суми и са постановени по повод решения по основателността от предходни години.

І. Решения, свързани с чл. 7 от ЗВСОНИ

В своите решения по тази най-многобройна група дела Съдът най-често се е занимавал с проблемите, свързани с пропорционалността  и доколко е осигурен баланс между интересите на обществото като цяло и на отделния засегнат индивид. Наред с това обаче той се е натъквал и на хипотези, при които лишаването от собственост не е било осъществено съобразно условията, предвидени в закона и затова подходът му при определяне размера на обезщетението е по-различен. Ето защо в следващото изложение тези аспекти са анализирани самостоятелно.

1. Нарушеният  принцип на пропорционалност

Най-многобройната група дела, разгледани през анализирания период, са тези, чиито жалбоподатели са изгубили собствеността си поради прогласяване нищожността на договорите им  за закупуване на жилища на основание чл. 7 от ЗВСОНИ (общо 11 ). Във всяко едно от тях Съдът прилага стандартите, установени в решението си от 15 март 2007 г. по делото Великови и др. Той продължава възприетата си позиция, че  е налице намеса в правото на собственост, защитено от чл. 1 на Протокол 1 само в тези случаи, при които основанието за нищожност на сделката по никакъв начин не може да бъде вменено във вина на жалбоподателите, а  отговорността е единствено на съответната администрация . Такива са случаите, когато  договорите   не са били подписани от председател, а от зам.-председател на изпълнителния комитет [5]; или са били одобрени не от министър, а от зам-.-министър[6]; или продадените жилища са се намирали в сграда до 3 етажа, която е подлежала на събаряне и затова имало забрана за извършване на сделки с такива имоти[7]; или апартаментът  бил разделен на два по-малки от общината, но липсвала съответната документация за узаконяване на това разделяне[8]. Съдът изрично отбелязва, че жалбоподателите (купувачи по сделката с общината) не са могли по никакъв начин да повлияят върху отстраняването на съответния пропуск или порок на сделката и че той е бил изцяло по вина на съответната администрация.

След като констатира наличието на намеса в правото на собственост и приема, че тази намеса е извършена на основание действащото законодателство, Европейският съд анализира доколко е спазен принципът на пропорционалност във всеки един от посочените случаи. Тук той се придържа към критерия, установен в решението си по делото Великови, а именно – какъв е размерът на реално полученото обезщетение. В случаите, в които жалбоподателите са успели да реализират своите записи по номиналната им стойност, защото  междувременно влиза в сила изменението на чл. 7 от ЗВСОНИ от май 2006 г., Съдът приема, че жалбите са недопустими и прекратява производството във връзка с повдигнатото оплакване по чл. 1 от Протокол 1.[9]

В останалите случаи, когато жалбоподателите са се възползвали от правото да получат обезщетение под формата на компенсаторни записи, но са успели да ги реализират на цена, която е много под тяхната номинална стойност, Съдът приема, че принципът на пропорционалност е нарушен, позовавайки се на своите изводи в делото Великови и др., и по-конкретно – на случаите на Цилеви и Богданови (§ 220 и 224 от цитираното решение). До същия извод достига той и  в многобройните случаи, когато  жалбоподателите  пропускат срока да подадат молби за обезщетение (преди изменението на ЗВСОНИ от 2006 г.). Неговите аргументи се основават на това, че в анализирания период от време – 2000-2006 г. законодателството в тази област се е променяло често, жалбоподателите не биха могли да знаят в кой момент цената на ЖКЗ ще се покачи на фондовата борса, за да изчакат и тогава да продадат записите, а продажната цена от 15-25% от номинала е демотивирала голяма част от тях да не се възползват от предвидената законова възможност за компенсация. Поради това Европейският съд не само, че не  приема възраженията на правителството за неизчерпване на вътрешно-правните средства за защита, но изразява своята позиция, че не се наема да спекулира с обстоятелството как биха реализирали своите ЖКЗ жалбоподателите, ако биха чакали до декември 2004 г. (когато цената на тези компенсаторни инструменти за по-малко от месец се качи на 100 %) или до 2006 г., когато се промени законодателството. Във всички тези случаи Съдът приема, че принципът на пропорционалност е бил нарушен, поради което намира нарушение на чл. 1 от Протокол 1 и присъжда обезщетение, включващо както имуществените, така и неимуществените вреди.[10] В своите решения той  отчита и размера на реално полученото обезщетение (ако има такова) след продажбата на ЖКЗ.

След промените в ЗВСОНИ от 2006 г. немалка част от жалбоподателите сезират съответния Областен управител с искане да бъдат обезщетени, позовавайки се на нововъдената норма  -  ал. 3 на чл. 7. Но тълкуването на текста от страна на съдилищата бе, че от новата правна възможност не могат да се възползват лица, пропуснали двумесечния срок, регламентиран в чл. 9, ал. 3 от ЗОСОИ.  Ето защо Европейският съд достига до извода, че измененията на чл. 7 ЗВСОНИ от 2006 г.  не са създали ефективно вътрешно-правно средство, защото обхващат само случаи, приключили след тази дата или такива, при които засегнатите все още не са продали предоставените им по-рано жилищно-компенсаторни записи.[11]

С оглед многократно изразената позиция на Европейския съд по този въпрос и за да се избегнат подобни осъдителни решения, би било желателно да бъде променено действащото законодателство. Би следвало да бъде възстановен срокът за предявяване на претенции от всички лица, осъдени по чл. 7 ЗВСОНИ, които не са успели да сторят това в двумесечния срок,   като   текстът на чл. 9, ал. 5 от ЗОСОИ добие следната редакция:

(5) В срок една година след влизане в сила на тези изменения на закона лицата, на които жилищата са възстановени на бившите собственици по чл. 7 от Закона за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, могат да предявят искания за обезщетение с жилищни компенсаторни записи пред областния управител по местонахождението на имота.

2. Лишаването от собственост не при условията, предвидени в закона

В своето решение по делото Великови и др. Европейският съд раздели всички анализирани дела в няколко групи и се опита да изведе критерии, въз основа на които да преценява не само допустимостта, но и основателността на оплакванията, а при втората хипотеза обвързва размера на дължимото обезщетение в зависимост от сериозността на допуснатите по отношение на жалбоподателите нарушения. Той декларира, че при всички случаи   на прекалено разширително прилагане на реституционния закон, обезщетението следва да бъде определяно по пазарната стойност на отнетите имоти. Една от примерно изброените хипотези бе свързана с разглеждането на искове по чл. 7 от ЗВСОНИ извън едногодишния преклузивен срок във връзка с извършената законодателна промяна, чрез която бе възобновен срокът за предявяване на искове по чл. 7 от ЗВСОНИ през 1997 г., обявена впоследствие от Конституционния съд за противоконституционна. В своето решение по делото Великови и др Съдът посочве, че  „… отклоненията от преходния характер на разглежданото българско законодателство са трудно съвместими с изискванията за правна сигурност. Ето защо, случаите, в които делата срещу жалбоподателите са заведени след изтичането на едногодишния срок, предвиден от Реституционния закон от 1992 г., следва да се считат за отделна категория”[12]

Такъв е случаят на жалбоподателите по делото Цонкови[13], срещу които искът по чл. 7 е бил предявен през март 1998 г. (5 дни преди обнародване решението на Конституционния съд).  В своето решение от 2 юли 2009 г. Европейският съд се позовава на  решението по делото Великови и други, в което приема, че подобна намеса в правото на собственост след изтичане на едногодишния срок е неоправдана и създава правна несигурност. Той изтъква, че самото правителство не е  посочило какви нови аргументи са съществували през 1997 г., които да оправдаят удължаването на този срок.

Съдът повтаря своята теза, че  както и по делата на Todorova и  Eneva and Dobrev, проучени по делото Velikovi and Others (§§ 236-49 от решението),  предприетото лишаване от собственост не е било част от мерките, които биха могли да бъдат оправдани в един преходен период от тоталитаризъм към демокрация. Тук става въпрос за разширително прилагане на реституционния закон, което е нарушило принципа на правна стабилност и сигурност. Ето защо в тези случаи държавата дължи пълно обезщетение по актуалната пазарна стойност на имота, ако не е възможно restitutio in integrum. Нищо друго не би могло да възстанови баланса, съгласно чл. 1 от Протокол 1.

Затова Съдът намира, че  в настоящия случай е приемливо да присъди отделни суми както за имуществени, така и за неимуществени вреди, като размерът на определеното обезщетение за имуществени вреди  се доближава до пазарната стойност на отнетия имот.

3. Отстъплението от правилото за продължаващото нарушение

Макар и да приема, че до изменението на ЗВСОНИ законодателството е било несигурно и е липсвало адекватно обезщетение, поради което е налице продължаващо нарушение, през 2010 г. Съдът постанови две решения, в които въвежда по-различни и рестриктивни критерии и по същество се отказва от концепцията за продължаващо нарушение. Така в решението си по делото Кайрякови той приема, че след като последното решение на ВКС е от януари 2000 г., а жалбата е депозирана едва през  2004 г., тя е недопустима, макар че в този период не е съществувало ефективно вътрешно-правно средство за защита, тъй като законодателството за обезщетенията се е променяло често. Всички аргументи в частта за допустимостта по повдигнатото оплакване   са изложени в полза на становището, че е било налице продължаващо нарушение, включително и чрез посочените примери от практиката на Съда по други български дела. В заключителния параграф обаче изводът е в противоречие с цялата предходна аргументация. Съдът приема, че срокът за жалба е изтекъл 6 месеца след предвидения двумесечен срок за предявяване на претенцията за обезщетение с компенсаторни записи  (макар че в онзи период, според позицията на самия Съд, ЖКЗ не са представлявали адекватно средство аз обезщетение).  [14]

В решението си по делото Георгиеви[15] съдът въвежда още един допълнителен критерий относно срока за допустимост на депозиране на жалба пред него. Този път той го обвързва с датата на продажба на компенсаторните записи  в периода преди изменението на законодателството от 2006 г. В цитираното решение той приема, че жалбата е недопустима по отношение на един от двамата жалбоподатели, който е реализирал своите ЖКЗ осем месеца преди депозиране на жалбата. За  втория от тях той заключава, че жалбата е допустима, защото ЖКЗ са били продадени  два месеца преди жалбата да бъде изпратена до Европейския съд. Независимо че компенсаторните инструменти са реализирани на цени под 25 % от номиналната им стойност, което означава, че не е било получено адекватно обезщетение, Съдът очевидно приема, че шестмесечният срок следва да има за отправна точка датата на продажба на компенсаторните записи. Цялата аргументация относно допустимостта на жалбата и в този случай е твърде непоследователна и противоречива и от нея не става ясна позицията на Съда и по-точно – какви са аргументите му, за да възприеме подобен подход. Нещо повече, както и в делото Кайрякови, Съдът твърде обстойно в цели 9 параграфа (§§21-29) е анализирал различните аспекти на допустимостта на жалбата. Въпреки че се позовава на своята практика по други български дела и че признава неадекватността на съществуващата система за обезщетения в българското законодателство, в противоречие със собствените си доводи той приема, че в настоящия случай жалбата е недопустима по отношение на единия от жалбоподателите.

Анализът на цитираните решения в тази им част навежда на предположението, че в по-новата си практика Европейският съд очевидно ще прилага един по-рестриктивен подход, когато преценява допустимостта на жалбите с оглед изискването ratione temporis.

4. Въпроси, по които Европейският съд избягва да се произнесе

Европейският съд все още не е подлагал на анализ въпроса доколко лицата, възползвали се от измененията на законодателството от 2006 г. и 2007 г., действително са получили адекватно обезщетение. Вярно е, че принципът за получаване на обезщетенията по номиналната им стойност бе въведен с изменението на ЗВСОНИ, но тази промяна не бе съпроводена от съответното изменение на чл. 4, ал. 3, т.3 от ЗОСОИ, в който при изчисляване на конкретния размер на дължимото обезщетение се препраща към приложение № 1 от ЗМДТ от 1997 г., отменена през 2000 г. Проблемът е в това, че колкото повече години минават от онзи момент, толкова по-голяма става разликата между оценката по методиката, установена при приемането на цитираната по-горе норма и  оценката, която би се получила, ако се вземе за база актуалното приложение на ЗМДТ. Изчисления на експерти сочат, че към 2005 г. размерът на обезщетението би се удвоил,  а към 2007 г. стойността се утроява.Така отново възниква въпросът за пропорционалността , тъй като “действителната пазарна цена”, за която говори законодателят в т. 3 на чл. 4, ал. 3 би могла да се получи, само ако за база на изчисление се взема актуалната данъчна оценка, а не тази от 1997 г. В този смисъл е налице необходимост от нова редакция и на цитираната т. 3, в която  изразът “приложение № 1 на Закона за местните данъци и такси (ДВ, бр. 117 от 1997 г.)” бъде  заменен с “актуалното приложение към Закона за местните данъци и такси, в сила към датата на изчисляване на обезщетението”.

Европейският съд избягва да се произнесе и по въпроса относно забавеното изплащане на обезщетенията, които и без това са твърде непропорционални като размер спрямо отнетото имущество. В случаите, когато претенциите на жалбоподателите са уважени, те са подложени на безкрайно мъчителна,  бюрократизирана  и продължителна процедура в рамките на 1-2 години, тъй като в закона не е регламентиран срок, в който държавата е длъжна да изпълни задължението си. Същевременно от гражданите са изисквани абсолютно ненужни документи, които водят и до прекомерно забавяне на процедурата. Макар че въпросът относно виновното поведение на държавата в този аспект е повдиган нееднократно и че в подобни ситуации Европейският съд е приемал, че забавеното изпълнение накърнява правото на собственост[16], в българските случаи все още няма подобно произнасяне.

ІІ. Решения, произтичащи от прилагането на ЗСПЗЗ

През 2009 г. и януари 2010 г. бяха постановени три решения, свързани със земеделската реституция, които обхващат разнообразни по характера си проблеми.

В делото Мутишев и др. жалбоподателите повдигат оплаквания за нарушено право на собственост поради това, че с влязло в сила решение на окръжния съд им се възстановява собствеността   върху  28 имота (около 104,8 дка) Към февруари 2009 г. обаче реално са им реституирани едва 20 дка, а за останалите ОСЗГ отказва да изпълни решението на съда и предлага на жалбоподателите да си изберат имоти на друго място. Европейският съд достига до извода, че намесата в правото на собственост на жалбоподателите по отношение на 84.65 дка е била незаконна, тъй като единственият мотив за неизпълнение на съдебното решение от страна на ОСЗГ е бил позоваването на чл. 10, ал. 8 от ЗСПЗЗ. Той отбелязва, че подобно заключение го освобождава от необходимостта да установи дали е  спазено изискването за пропорционалност между интересите на общността и на отделния индивид (§38). Въпросът за размера на обезщетението е отложен за допълнително произнасяне.[17]

В делото Найденов Съдът изследва дали необходимият срок за реституция на земеделските имоти, или изплащане на обезщетение, предоставен на властите, не е причинил на жалбоподателя прекомерна и непропорционална тежест. Той достига до извода, че непрекъснатите промени на процедурните правила са забавили процедурата по реституция и обезщетяване. Съдът отбелязва също, че националните власти са доказали проявата на известна инерция във връзка с изработването, приемането и прилагането на  плановете, необходими  за реализиране правата на жалбоподателя .(§82)

Освен това, Съдът констатира, че жалбоподателят е направил всичко необходимо, което е зависело от него, за да улесни процедурата и по никакъв начин не е причинил забавяния.

Вземайки предвид всички изложени съображения, Съдът приема, че българските власти не са действали с необходимото усърдие и последователност, изискуеми от чл. 1 на Протокол 1.  Той намира също така, че продължителността на процедурата в конкретния случай  е нарушила точното равновесие между защитата правата на собственост на жалбоподателя  и изискванията на общия интерес и че  заинтересованият е понесъл една прекомерна и изключителна тежест, поради което е налице нарушение на чл. 1 от Протокол 1 (§84-85).

Делото Попов е особено показателно с демонстрираното нежелание на поземлените комисии и ОСЗГ  да се съобразят с постановените решения на съдилищата, които са в полза на жалбоподателя и признават правото му на възстановяване на няколко земеделски имота.[18] Жалбата е свързана с три самостоятелни процедури за възстановяване на земеделски имоти, принадлежали лично на жалбоподателя, на неговия баща и на неговата майка. По всяка една от тях са постановявани първоначални решения, с които е признавано правото на реституция, но с последващи решения на същите органи първоначалните решения са били променяни и на жалбоподателя е отказвано право на възстановяване на собствеността върху имотите. След жалби до районния съд и постановени в негова полза съдебни решения общинската служба, вместо да изпълни съдебния акт,  постановява нови решения, аналогични по съдържание на отмененените. Това продължава няколко години по всяка една отделна процедура.Съдът достига до извода, че правото на собственост на жалбоподателя е било нарушено поради продължителния период на несигурност, в който той е живял повече от 12 години без да е наясно ще получи ли реално два от имотите си или ще му бъде изплатено обезщетение за тях. Наред с това Съдът установява и второ нарушение на чл. 1 от Протокол 1 за други 11 имота поради прекомерно дългия период за изплащане на обезщетение.

Постановените три решения, свързани със земеделската реституция, обхващат само част от проблемите, които  произтичат от прилагането на   ЗСПЗЗ. С оглед сложността на закона и многообразието от интереси, които се преплитат – както на някогашни собственици, така и на ползуватели на имоти; или колизия между процедурите по възстановяване на собственост и по приватизация, вероятно ще  бъдем свидетели и на други оплаквания, свързани с нарушено право на собственост.

ІІІ. Други решения, свързани с реституционното законодателство

През анализирания период бяха постановени  решения, произтичащи от други реституционни закони – ЗОСОИ, Закона за възстановяване собствеността върху някои магазини, работилници, складове и ателиета (Обн.ДВ,бр. 105 от 19.12.1991 г.) и от прилагането на ЗВСОНИ по аналогия.

Жалбата на Захариеви повдига проблеми във връзка с прилагането на ЗОСОИ.[19] Тя е илюстрация за схемата, по която може да  бъде обезмислено изпълненението на едно съдебно решение, свързано с реституция.

През 1998 г. жалбоподателите отправят искане до Министъра на земеделието и горите да получат обезщетение за национализираната през 1947 г. мелница, принадлежала на техния баща. Те избират да бъдат обезщетени по равно с ЖКЗ и с  акции от дружеството М., което е било правоприемник на някогашната мелница .  Искането е уважено от Министъра на земеделието и горите през 1999 г. Със своя заповед той разпорежда извършването на експертиза, за да се оцени размерът на обезщетението – т.е. стойността и броя на ЖКЗ и на акциите на дружеството М. Междувременно 55% от акциите на дружеството М. са продадени с договор за приватизация на частно дружество. Със заповед от април 2000 г. министърът определя окончателния размер на обезщетението на обща стойност от 162 659.39 лв, от които половината следва да бъдат заплатени в компенсационни бонове, а втората половина – под формата на 2 437 акции от капитала на дружеството М. (счетоводната стойност на 1 акция е изчислена на 33.37 лв).  Споровете се пораждат във връзка с начина на изчисляване на броя на претендираните акции и тяхната номинална стойност. С влязло в сила решение от август 2002 г. (оставено в сила с решение на 5-членен състав от януари 2003 г.) ВАС изменя заповедта на министъра и определя окончателния брой на дължимите акции на 2 788 с номинална стойност от 29.25 лв за една акция. Във всички съдебни решения е записано, че капиталът на дружеството М.  е в размер на 78 356 акции.

Междувременно, през 2001 г. общото събрание на акционерите на дружеството М. увеличава капитала чрез увеличаване броя на акциите повече от 14 пъти и променя номиналната стойност на една акция на 1 лев. През януари 2003 г. дружеството М. се влива в   дружеството С., чийто капитал възлиза на над 1 млн лева, разпределени в толкова броя акции с номинална стойност от 1 лев.

През 2003 г. жалбоподателите отправят искане до МЗГ да изпълни решението на ВАС. С писмо от декември 2003 г. те са информирани, че 2 788 броя акции от  дружеството С. са отделени за тях, съобразно съдебното решение. Жалбоподателите сезират министъра на земеделието, че определените им акции от дружеството С. са с 14 пъти по-ниска  стойност от тези на дружеството М., което по същество означава, че реално им е предоставена едва 1/14 от определеното от съда обезщетение. Министърът информира жалбоподателите, че не е възможно  да се промени размерът на обезщетението, тъй като той бил определен със съдебното решение. Жалбоподателите депозират жалба срещу мълчаливия отказ на министъра, но Върховният административен съд приема, че  в случая не е налице мълчалив отказ, тъй като въпросът опира до изпълнение на съдебно решение.

Европейският съд анализира  повдигнатото оплакване за лишаване от собственост  в светлината на решението на Голямото отделение по делото Копецки[20], в което е формулиран своеобразен стандарт  относно това, кога е налице „легитимно очакване” за придобиване на имущество по смисъла на чл. 1 от Протокол 1. Съдът приема, че едва с решението на ВАС от януари 2003 г. на жалбоподателите е признато правото да получат 2 788 акции на обща стойност от 81 530 лева, поради което жалбата е допустима именно в тази й част относно оплакването за начина на изпълнение на  съдебното решение.

Анализирайки поведението на властите, съдът отбелязва „механичното” изпълнение на решението на Върховния административен съд, при което не е отчетена различната стойност на една акция на дружеството М. и на дружеството С.  Той приема, че това автоматично прехвърляне на 2788 акции от дружеството С., комбинирано с липсата на ефективно средство за защита, позволяващо да се изследва основателността на искането за преизчисляване на броя на акциите, дължими като обезщетение, е довело до нарушаване на дължимия баланс между интересите на общността и на отделния индивид и така жалбоподателите са  понесли неоправдано голямо бреме. Поради тези свои изводи Европейският съд достига до заключението, че е налице нарушение на чл. 1 от Протокол 1, но отлага решаването на въпроса за размера на причинените вреди.

ЗОСОИ повдига редица сериозни проблеми в светлината на чл. 1 от Протокол 1 най-вече относно начина на обезщетение с компенсаторни записи, които почти не се търгуват вече на фондовата борса и за последните 12 месеца тенденцията е за постоянен спад, като към март 2010 г. тяхната стойност варираше между 17 и 19% от номинала. Това неминуемо поставя въпроси, аналогични на тези, обсъждани по делото Великови и др. относно несигурността за притежателите на този вид компенсаторни инструменти за размера на определеното им обезщетение.

Делото Манолов и Рачева-Манолова[21] е свързано с един не толкова известен реституционен закон – Закона за възстановяване собствеността върху някои магазини, работилници, складове и ателиета (Обн.ДВ,бр. 105 от 19.12.1991 г.)

През 1982 г. жалбоподателят, който е художник, купува от Съюза на художниците недвижим имот от 212 кв.м. за сумата от 17 680 лева. След като прави значителни реконструкции в него, той го преустройва в ателие и жилище. Имотът  става собственост на Съюза на българските художници през 1976 и 1978 г., когато неговите собственици  го продават на държавата на основание ПМС № 60 от 1975 г. по фиксирани държавни цени.

През декември 1991 г. е приет Законът за възстановяване собствеността върху някои магазини, работилници, складове и ателиета, съгласно който, бившите собственици получават правото да си възстановят собствеността, ако върнат на купувачите (съответно на техните правоприемници) получените от продажбата суми.

През 1992 г. наследниците на някогашните собственици връщат получената сума и предявяват ревандикационен иск срещу жалбоподателите. С решение от 13 май 1997 г. Върховният съд осъжда последните да предадат владението на имота. За националните съдилища е без значение обстоятелството, че жалбоподателите са придобили собствеността си чрез валидна сделка . През април 1999 г.  те предават владението на имота си и се преместват в стая от 12 кв.м., принадлежаща на техен приятел, където живеят до 2001 г., когато общината им предоставя двустайно жилище под наем.

През 1997 г. жалбоподателите предявяват иск срещу реституираните собственици на основание чл. 2, ал. 1 от същия реституционен закон, който им дава право да получат разноските  за направените подобрения върху имота от първоначалния собственик. СГС уважава иска им  за сумата от 34 462 лева. С решение от 2003 г. ВКС отменя решението и приема, че обезщетението следва да бъде изчислявано към момента, когато са извършени подобренията, т.е. към 70-те години. На неопределена дата през 2004 г. производството е прекратено, тъй като в резултат на обезценяването на българската валута, инфлацията и отказа на  българските съдилища  за ревалоризация на лева, на жалбоподателите става ясно, че те няма да получат адекватно обезщетение.

Съдът отделя доста место, за да аналзира допустимостта на жалбата с оглед  факта, че тя е депозирана през октомвмри 1999 г., а решението  на ВКС  е от 13 май 1997 г. Доколкото жалбоподателите започват втора съдебна процедура , чийто изход за тях е бил неизвестен първоначално и са имали надеждата, че частично ще бъдат компенсирани, ако им се присъдят разходите, направени за подобрения на имота, Съдът приема,  че при конкретните обстоятелства по настоящото дело решението от 13 май 1997 г. по реституцията производство не е „окончателно решение“ по смисъла на член 35, § 1.(§31)

Във връзка с анализа на основателността на жалбата Съдът прави паралел между този закон и ЗВСОНИ. Той приема, че и в двата случая е преследвана легитимна цел, но несправедливостта на отчуждаването на основание постановлението на МС от 1970 г. е много по-малка, отколкото извършената национализация през 1947-1948 г., тъй като за разлика от проведената национализация, в настоящия случай все пак собствениците са получавали стойността на имотите си, макар и по цени, определени по административен ред. Европейският съд прилага критериите, посочени в решението си по делото Velikovi и др. Според него е  трудно да се приеме, че целта да се поправи несправедливостта с приемането на  Закона от 1991, може да обоснове лишаване на жалбоподателите от тяхната собственост, която е била законно придобити  петнайсет години по-рано. Във всички случаи, според Съда,  принципът на пропорционалност в съответствие с член 1 от Протокол № 1 към Конвенцията изисква жалбоподателите да   получат адекватно обезщетение. Съдът приема, че в това отношение конкретният случай е подобен до известна степен за случаите на Тодорова и Енева и Добрев, разгледани в Velikovi и др. и следва да им присъди обезщетение, покриващо пазарната цена на отнетата им собственост.

В делото Кирова и др. [22] жалбоподателката придобива общински апартамент, който през 80-те години е бил конфискуван от лице, осъдено по глава І от НК за шпионаж. През 1990 г. Върховният касационен съд отменя постановената присъда срещу някогашния собственик на апартамента. Съгласно чл. 151, ал. 2 от действалия към онзи момент Закон за изпълнение на наказанията (ЗИН), лицата, чиито присъди са отменени, могат да получат конфискуваното си имущество, ако то се намира в патримониума на държавата или общините. През 1991 г. някогашният собственик подава молба до общината на основание приетия  Закон за амнистия и възстановяване на одържавени имоти (ЗАВОИ) да му бъде възстановена собствеността. В този закон е предвиден специален ред за връщане на конфискуваните имоти. В него обаче също е възприет принципът  на Закона за изпълнение на наказанията. Няма данни как е протекла процедурата, но през 1997 г. някогашният собственик предявява ревандикационен иск на основание чл. 108 от Закона за собствеността  срещу жалбоподателката, позовавайки се на нищожността на нейния договор с общината.

Макар че в подобни хипотези българският съд  прекратява производството като недопустимо, тъй като съществува специален ред за обезщетяване на лица, чиито присъди са отменени и приема, че не се прилага по аналогия чл. 7 от ЗВСОНИ, в настоящия случай той се отклонява от общоприетата си практика. С влязло в сила решение от 2004 г. договорът на жалбоподателката е прогласен за нищожен поради това, че не е подписан лично от председателя на изпълкома, а от негов заместник.

Съдът подчертава, че вътрешните съдилища са изтълкували   приложимото право без да вземат предвид наличието на някакъв ограничителен срок. Всъщност искът  е бил предявен през 1997 г. – седем години след решението на ВКС, с което е отменена осъдителната присъда срещу бившия собственик. Според виждането на Съда, тази неограничена във времето възможност да се оспорва законността на един титул за собственост не може да бъде възприета като съвместима с принципите на законност и сигурност . (§32)

По въпроса за справедливото обезщетение Съдът препраща към своя подход, възприет по делото Todorova, разгледано в решението Velikovi and Others (§§ 236-242), и намира, че и в този случай принципът за пропорционалност изисква компенсацията за лишаването от собственост да бъде извършена по пазарната цена на отнетото жилище.

Вместо заключение

Ако трябва да се направи прогноза за това – в каква насока ще има увеличаване на осъдителни решения срещу България през следващите години, произтичащи от несъвършенствата на реституционното законодателство, намирам, че като “най-рисков” се очертава Законът за собствеността и ползването на земеделските земи поради твърде несъвършената законодателна уредба, даваща възможност за противоречиви тълкувания от страна на българския съд; честите промени в закона и правилника за прилагането му, които затрудняват администрирането на закона; съществуващата колизия между някои норми на ЗСПЗЗ и общото гражданско законодателство и пр.Създалата се порочна практика в стил Кехайя и други срещу България [23] подсказва, че българският данъкоплатец ще трябва да приготви солидни суми за изплащане на обезщетения заради твърде несъвършения закон и още по-несъвършената и противоречива практика по неговото прилагане.

Като втори „рисков“ закон в тази своеобразна класация нареждам ЗОСОИ (т.н. закон Лучников) поради неустановения размер на определеното обезщетение в компенсаторни записи. Както е известно, те не се изплащат по номиналната им стойност (с единственото изключение за лицата по чл. 7 ЗВСОНИ), а могат да се търгуват на борсата. Така всичко е  оставено на флуктуациите на пазара, където търговията с тези платежни инструменти е много слаба. Ако се направи внимателен прочит на решението по делото Великови и други, ще се установи, че подобно несигурно положение на определеното по този начин обезщетение (каквото съществуваше до 2007 г. за всички лица) беше критикувано от Европейския съд.

[2] Предмет на анализ в настоящата статия са само решенията, в които е установено нарушение на чл. 1 от Протокол 1 на Конвенцията. Постановените решения, в които жалбите са обявени за недопустими,  повдигат много сериозен кръг от други въпроси, свързани с особения прочит на българското реституционно законодателство и неговото тълкуване от страна на Съда по начин, който противоречи на практиката на националните съдилища. Ето защо  авторът  намира, че те би следвало да се анализират самостоятелно. .

[3] виж Velikovi and Others, жалби nos. 43278/98, 45437/99, 48014/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01, and 194/02),решение от 15 март 2007 г.

[4] виж Kehaya and Others v. Bulgaria, жалби nos. 47797/99 and 68698/01), решение от  12 януари 2006

[5] Miteva v. Bulgaria, решение от 12.02.09, Mihaylovi v. Bulgaria, решение от 12.02.09; Pechevi v.Bulgaria, решение от 2 юли 2009, Vladimirova and Others v. Bulgaria, Application no. 42617/02 решение от 26 февруари 2009

[6] Koprinarovi  v. Bulgaria, , решение от 15.01.09

[7] Dimitar and Anka Dimitrovi v. Bulgaria,  жалба  no. 56753/00), решение от 12 февруари 2009, Simova and Georgiev v. Bulgaria,, решение от 12.02.09

[8] Виж Bachvarovi v. Bulgaria,  жалба  n° 24186/04,  решение от 7 януари 2010 г.и Yrukova and   Samundzhgi v. Bulgaria, жалба  no. 19162/03, решение от 2 юли 2009 г.

[9] напр. решения по допустимост по жалбите на:Vihra Nikolova and Others v. Bulgaria, жалба  no 13640/03,  решение от 9 юни 2009;Dzagarova and Others v. Bulgaria, жалба no 5191/05, решение по допустимост от 10.03.2009; Ivanovi v. Bulgaria, жалба no 14226/04, решение по допустимост от 16.09.2008; Yakimovi v. Bulgaria,  жалба no  26560/05, решение по допустимост от 03.02.2009 г.и др.

[10] виж напр. Bachvarovi, & 25-27 ;Uroukova, & 28 ; Gyuleva, & 26 ; Koprinarovi, §31 и др.

[11] виж напр. Dimitar and Anka Dimitrovi, § 24

[12] § 189 от основното решение от 15 март 2007 г.

[13] Tsonkovi c. Bulgarie , requête No 27 213/04 , решение от 2 юли 2009 г.

[14] Kairiakovi v. Bulgaria, Application no. 30945/04, решение от 7 януари 2010 г.,§ 29

[15] Georgievi v. Bulgaria, Application no. 10913/04, решение от 7 януари 2010 г.

[16] виж например Atak et autres c. Turquie, requête n^o 19265/92, решение от 30.01.2001 г.

[17] Mutishevet autres c. Bulgarie, requête n^o 18967/03, 3 décembre 2009

[18] Popov c. Bulgarie,жалба no. 69855/01, решение от 7 януари 2010 г.

[19] Zaharievi c. Bulgarie, requête n^o 22627/03, решение от 2 юли 2009 г.

[20] Kopecký c. Slovaquie [GC], n^o 44912/98, § 35, CEDH 2004-IX

[21] Manolov and Racheva-Manolova v. Bulgaria,жалба  no. 54252/00, решение от 11 декември 2008 г.

[22] Kirova and Others v. Bulgaria, жалба  no. 31836/04, решение от 2 юли 2009 г

[23] виж решение от   12 януари 2006 г .по жалби № № 47797/99 и 68698/01

Протокол 14 към Европейската конвенция за правата на човека –

нов инструмент  с важни практически аспекти

На 15 януари 2010 г. бе публикувана декларация на Генералния секретар на Съвета на Европа Thorbjørn Jagland по повод одобрената ратификация на Протокол 14 от Руската Дума. Този акт бе окачествен като такъв с изключителна важност не само за Русия, но и за цяла Европа, тъй като протоколът  ще  разреши на Съда да преодолее забавянията при разглеждане на жалбите и ще засили основната му роля на защитник на правата на всеки един гражданин  навсякъде в Европа. Такива са очакванията.Така Русия се присъедини  към останалите 46 държави, които ратифицираха Протокол 14 в различни периоди след приемането му.

Политически аспекти

За тези, които са позабравили, окончателният   текст на Протокол 14 беше приет на 114-та сесия на Комитета на министрите на 13 май 2004 г и беше отворен за подписване от държавите-членки на Съвета на Европа, като беше поставен срок за ратификация (за влизане в сила) от две години.  През този период той действително беше ретифициран от голяма част от държавите (включително и от България). Поради процедурния характер на Протокол № 14, той можеше да влезе в сила само в случай на присъединяване на всички държави-страни по Конвенцията.Основният „виновник” за забавянето на неговото прилагане беше една страна – Русия.

Ето защо одобряването на ратификацията на Протокол 14 от страна на Руската Дума  се превърна във важно политическо събитие от европейски мащаб. По този повод бяха публикувани Декларации не само от Генералния секретар на Съвета на Европа, но и от страна на Micheline Calmy-Rey – Председател на Комитета на Министрите и на  Lluís Maria de Puig, Председател на Парламентарната Асамблея, както и на председателя на Европейския съд по правата на човека – Jean-Paul Costa.

Съгласно чл.19 от Протокол 14, той ще влезе в сила от първия ден на месеца, следващ изтичането на тримесечния срок от датата, на която всички  Страни по настоящата конвенция, са изразили своето съгласие да бъдат свързани с радзпоредбите му, съгласно някои от способите, посочени в чл. 18 (подписване без по-нататъшни условия за ратификация или с необходимоста от по-сетнешна ратификация). И така, ако изчислим сроковете, съгласно чл. 19, това означава, че  допълнителният Протокол 14 ще влезе в сила от 1 май 2010 г.

Практически аспекти

Кои са най-важните процедурни правила,  които следва да имаме предвид? С оглед прагматичната насоченост на този материал няма да преразказвам целия протокол, а предпочитам да се спра на тези нови текстове, които според мен ще дадат сериозно отражение върху по-нататъшната дейност не само на Съда, но и на подхода при подготвяне на жалбите. В този аспект аз бих групирала новите моменти така:

Промени, в резултат на които ще се ускори работата на Съда

В Протокол 14 досегашната компетентност на тричленните съдебни състави се прехвърля на създадената институция на едноличния съдия В чл. 27 е формулирана неговата  компетентност  – да взима решения за недопустимост на жалбата. Тази мярка е възприета с оглед облекчаване работата на Съда, когато става дума за явно необосновани жалби, които съставляват близо 3/4 от всички, които постъпват в Съда. При съществуващата редакция на Конвенцията, за обявяването на “очевидната недопустимост” на всяка жалба е необходимо произнасянето на тричленен състав на Съда.Филтрирането на огромния брой явно недопустими жалби отнема немалка част от капацитета и времето на Съда, поради което тази мярка действително изглежда рационална. За да се осигури безпристрастността на едноличния съдия, е въведено ограничението, че докладчикът не може да бъде съдия, избран от съответната държава-ответник по жалбата. Единичният съдия ще бъде подпомогнат в работата си от докладчик. Каква ще бъде ролята на последния и неговите правомощия, предстои да разберем от новите Правила на Съда, които неминуемо следва да бъдат приети.

Важна насока на изменение е създаването на нов, рационален механизъм за ускорено и улеснено решаване на “повтарящите се казуси”. В Съда постъпват множество жалби, свързани с оплаквания за нарушения, сходни на вече разгледани и решени казуси и отговарящи на установена практика на Съда. Разрешението на този проблем е регламентирано с новия чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от Конвенцията. Съгласно този текст, тричленният състав, освен че може да се произнесе за недопустимост и да прекрати делото (буква “а”), може също така да приеме за допустима жалбата и да се произнесе с решение по същество, ако “основният въпрос на делото се отнася до тълкуване и прилагане на Конвенцията и протоколите към нея и е вече предмет на добре установена практика на Съда”. Тук става дума най-вече за т.н. „повтарящи се нарушения”(или наричани още „клонирани жалби”), като например във връзка с прекомерната продължителност на съдебния процес или такива, по които има постановени вече „пилотни” решения.  Вместо подобни случаи да бъдат разглеждани от 7-членни състави (т.н. отделения), от 1 май явно допустимите и основателни повторяеми оплаквания вече ще се решават от т.н. комитети от трима съдии. Няма да е задължително и участието на съдия от държавата-ответник, освен ако не е направено изрично възражение от нейна страна. Решенията по този вид жалби ще се вземат в ускорена процедура, включваща едновременното произнасяне по допустимостта и основателността на оплакванията, които вече са били предмет на установена от Съда практика. Тази процедура вероятно ще способства за по-ускореното разглеждане и решаването на голям брой дела, висящи пред Съда, и чувствително би рационализирала неговата работа.

Промени, които биха ограничили достъпа до Европейския съд

С Протокол 14 извън съществуващите досега основания за недопустимост на жалбата бе въведено ново, регламентирано в чл. 35, т. 3, която гласи, че Съдът ще обяви за недопустима всяка индивидуална жалба, ако прецени, че :

„b жалбоподателят не е претърпял значителен ущърб,[1] освен ако зачитането на човешки права, както са дефинирани от Конвенцията и протоколите към нея, изисква разглеждане на жалбата по същество, както и при условието, че никое оплакване не може да бъде отхвърлено на това основание,ако не е било надлежно разгледано от национален съд.”

Въвеждането на това основание е доста смущаващо, тъй като не е дадена дефиниция и тепърва ще се очаква от Съда да се произнесе прецизно и да даде тълкуване на понятието, да изясни неговия смисъл и съдържание. Важно ще е също така да се установят критериите за “значителността” на ущърба или вредите, понесени от жалбоподателя, които биха направила жалбата му допустима или не.

Това изключение е достатъчно неясно и прилагането му, както и целият текст на нововъведеното основание за недопустимост, би могло да доведе до безпринципно недопускане на жалби и от там – да се създаде опасност от  ограничаване на правото на жалба пред Съда, което право е в основата на цялата досегашна система. Известна гаранция срещу посочената опасност се съдържа в преходната разпоредба  на чл. 20 от Протокол 14, а именно, че през първите две години след влизане в сила на Протокола въпросното нововъведено основание ще се прилага само от отделенията и Голямото отделение на Съда.

На нас, които трябва да се съобразяваме с тази норма, ни остава да се надяваме, че за този преходен двегодишен период Съдът ще изработи точни критерии за прилагане на ограничението, така че то да отговаря на собствения му стандарт за яснота и превидимост на закона.

Резултати от криминологическо изследване

Статията е публикувана в сп. „Обществено възпитание“, 1992, № 3, с. 5-8

Публикувано в сп. „Обществено възпитание“, 1995, № 1, с. 10-15;

Публикувано в сп. „Черно и бяло“, 1992, № 1 с. 26-27

Статия публикувана в сп. „Обществено възпитание“, 1984, № 6, с.13-19

Статията е публикувана в списание „Правен свят“ , юни 2009г.

Държавата е най-сериозният длъжник на бившите работници на “Плама”

Светла Маргаритова, PhD[1]

Историята на приватизацията на Плевенския нефтохимически комбинат прилича на много други както от близкото ни минало, така и от днес. През 1998 г. започва процедура по несъстоятелност на рафинерията, в която поредният собственик предлага оздравителен план и възобновяване на производството. През юли 1999 г. съдът по несъстоятелността одобрява предложения от длъжника оздравителен план, който влиза в сила след решение на Върховния касационен съд от април 2000 г. С решението за утвърждаване на плана съдът прекратява производството по несъстоятелност. В оздравителния план длъжникът се ангажира да погасява задълженията си в продължение на 35 години, през последователни разплащателни периоди от по 12 месеца. А “вземанията на работниците от “Плама” АД ще бъдат изплатени от търговска банка “Биохим” АД, като се заделят по 1 000 000 щ.д. от общата сума, платена по сметката на кредиторите в ТБ “Биохим” АД през разплащателни периоди 1,2,3.. . За изплащането им ще бъдат заделени и всички събрани суми по вземанията на “Плама” АД…” Производственият процес е възстановен на два пъти за по няколко месеца през 1999 г., после съоръженията остават на  поддържащ режим.

Тъй като рафинерията не изпълнява оздравителния план и не превежда дължимите суми за погасяване вземанията на работниците в ТБ “Биохим”, те искат от окръжния съд да им издаде изпълнителни листове. След това всеки от тях подава молба за образуване на изпълнително дело, като сочи способите за събиране на вземанията си срещу рафинерията. Всички определения на окръжния съд за издаване на изпълнителни листове, са обжалвани от длъжника пред апелативния съд във Велико Търново. Изпълнителните производства са спрени. Процедурата реално е възобновена едва през 2005 г., но реални постъпления по тези изпълнителни дела няма.

Междувременно, онази част от работниците и служителите на рафинерията, които продължават да работят там и след старта на процедурата по несъстоятелност, не получават договорените заплати, а само частични аванси. Постепенно мнозина от тях са уволнени, но без да им бъдат платени съответните обезщетения, което води до нови трудови дела срещу комбината, нови изпълнителни листове и изпълнителни дела. Започват редица конкретни действия за принудително събиране на вземанията – издирвано е имущество на рафинерията (автомобили, локомотив, цистерни  и друга техника), налагани са запори, правят се оценки и др.

Към този момент държавата не е започвала изпълнителни дела срещу рафинерията, нито е налагала обезпечителни мерки, макар че нейните вземания датират още от 1998-2000 г. – от неплатени здравни и осигурителни вноски, мита, акцизи и данъци. Агенцията за държавни вземания (АДВ)  е била уведомявана за образуваните изпълнителни дела, както и за това, че “Нова Плама” има публични задължения, но  върху имуществото й не са налагани запори или възбрани. Чак през 2002 г. публичният изпълнител пристъпва към такива действия. С налагането на обезпечителни мерки от АДВ съдебно-изпълнителните производства  на отделните работници са спрени. Както в действалия към онзи момент Данъчно-процесуален кодекс /ДПК/ до 31.12.2005 г., така и в новия Данъчно-осигурителен процесуален кодекс /ДОПК/, не е регламентиран обаче срок, в който публичните изпълнители са длъжни да съберат вземанията. Тази ситуация на практика продължава до момента, когато дружеството повторно е обявено в несъстоятелност през 2006 г.

През 2004 г. в Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) е образувана преписка по молба на три акционерни дружества срещу „Нова Плама” АД, с твърдения за нарушения на Закона за държавните помощи и на Закона за защита на конкуренцията. С решение от 10 февруари 2005 г. КЗК намира, че част от оплакванията са основателни: „държавата в рамките на повече от 5 години е следвало да предприеме необходимите предвидени в закона действия, за да осигури удовлетворяване на вземанията си, а не да остава пасивна, която пасивност е необоснована предвид данните за състоянието на дружеството, които показват, че е малко вероятно „Нова Плама“ АД да върне задълженията си… КЗК счита, че в този случай на първо място е осъществен косвен трансфер на държавни средства, доколкото държавата не предприема нищо, за да си ги събере, и успоредно с това е налице голяма вероятност, с оглед финансовото положение на длъжника, те никога да не бъдат събрани.”[2] На рафинерията са наложени имуществени санкции.

В официалното съобщение, публикувано на сайта на КЗК, е отбелязано, че в това си концептуално решение тя за пръв път в практиката си по оценка на държавни помощи констатира, че нехайството на държавата като кредитор и нейното пасивно поведение, при влошаващото се състояние на длъжника, априори противоречи на поведението на добросъвестния частен кредитор, който не би оставал безучастен, а  би използвал всички законови възможности, за да събере вземанията си, особено когато с времето тази възможност ще става все по-неосъществима. Поради огромния риск държавата никога да не получи вземанията си, КЗК ги приравни на пряка субсидия в полза на “Нова Плама”АД.

Странно е обаче, че решението на КЗК е обжалвано не само от рафинерията, но и от АДВ, и от Главния данъчен инспектор. Дори само този факт е отлична илюстрация за отношението на официалните държавни институции към законовите им задължения.

С решение от октомври 2006 г. Върховният административен съд приема, че  „В конкретния случай, не проявявайки активно поведение спрямо несъбраните си вземания, държавата се отклонява от обичайното поведение, което един прилежен частен кредитор би следвало да има към нередовните си длъжници, доколкото той не би наблюдавал безучастно непрекъснато намаляващата с времето възможност да събере вземанията си…”.[3]

През май 2006 г. на основание чл. 709, ал. 1 и чл. 710 от ТЗ Плевенският окръжен съд възобновява производството по  несъстоятелност на “Нова Плама” АД, но не по искане на на държавата, а на частни кредитори. На  19 март 2007 г. синдикът на „Нова Плама” публикува обявление за продажба на „Производствена площадка ведно с всички активи, свързани с производствената дейност на Рафинерия  Плама-гр. Плевен”.

След два неуспешни опита за публична продан и намаляване на първоначално обявената цена, на 18 юни 2007 г.  рафинерията е продадена за 44 400 000 лева  на „Хайуей логистик център” ЕООД. От тези пари в началото на 2008 г. всички работници получават част от дължимите суми. В най-добрия случай това е главницата по изпълнителните листове. Немалко работници  получават едва около 1/3, без да могат да се ориентират каква част им се изплаща и защо не са признати всичките им вземания, след като са от трудови правоотношения и би следвало служебно да се включат от синдика в списъка на вземанията.

През 2002-2003 г., след като едната група изпълнителни производства са блокирани поради наложените обезпечителни мерки от АДВ върху имуществото на рафинерията, 42-мата работници изпращат жалби до Съда в Страсбург.

Европейският съд по правата на човека многократно е подчертавал, че правото на справедлив процес би било илюзорно, ако  едно окончателно съдебно решение не би могло да бъде изпълнено в ущърб на някоя от страните. Изпълнението на съдебно решение е интегрална част от един съдебен процес по смисъла на чл. 6 от Конвенцията. В този смисъл задължение на държавата е да създаде механизъм, който да е ефективен на практика. По принцип намесата на държавата в изпълнението на съдебното решение би могла да бъде оправдана при някои особени обстоятелства с оглед предоставената й свобода на преценка в материята за контрол върху ползването на собствеността. Но подобна намеса не бива да възпрепятства, обезсилва или пререшава въпроса, за който вече е постановено решение.

Съдът отбелязва, че на фискалните власти биха могли да се дадат известни привилегии с цел да се осигури събирането на публичните вземания. В случая обаче обезпечителните мерки не са били последвани от никакви действия по принудително изпълнение от страна на АДВ.

Така Европейският съд достига до извода, че”намесата на Агенцията за държавни вземания по време на процедурите, започнати от жалбоподателите и нейната последваща пасивност, докато процедурите на заинтересованите са останали блокирани, са направили почти невъзможни изпълнението на съдебните решения на жалбоподателите за повече от четири години без тази ситуация да изглежда оправдана от каквито и да е легитимни обстоятелства”(§66)

Няма спор, че властите не носят отговорност за поведението на недобросъвестни частни длъжници. Но нищо не оправдава разглеждането на такива обикновени жалби повече от 2-3 години, особено когато става въпрос за вземания от трудово възнаграждение.

Затова Европейският съд заключава, че е налице нарушение на чл. 6, § 1 -жалбоподателите са понесли едно неоправдано и непропорционално ограничаване на  правото им да изпълнят постановените в тяхна полза съдебни решения, което е увредило същината на тяхното право на достъп до съд.

По второто оплакване – за нарушено право на собственост по смисъла на чл. 1 от Протокол 1 на Конвенцията. Жалбоподателите са имали обоснованата надежда, че в хода на  изпълнителното производство  ще могат да съберат вземанията си, чийто размер варира между 400 и 18 000 евро. Но с продължителното си бездействие държавата е създала предпоставки за “източване” на рафинерията и за увеличаване на нейните дългове. Същевременно налагането на обезпечителни мерки е преградило всяка възможност жалбоподателите да получат вземанията си. Техните права са ограничени за неопределено време и така на практика те са санкционирани вместо нарушителите.

Съгласно чл. 189, ал. 5 от ДОПК (чл.153, ал. 5 от отменения ДПК), “при неизпълнение на оздравителния план или извънсъдебно споразумение съдът възобновява производството по несъстоятелност по искане на министъра на финансите, като в този случай не се прилага изискването публичните вземания да представляват не по-малко от 15 на сто от общия размер на вземанията съгласно чл. 709, ал. 1 от Търговския закон.“

Ако държавата е имала намерение да събере вземанията си, тя би поискала възобновяване на производството по несъстоятелност още през 2001 г. (година след влизането на оздравителния план в сила), когато става ясно, че производството окончателно е преустановено в края на декември 1999 г. По официална информация на НОИ, към 30.09.2005 г. „Нова Плама” АД се нарежда на шесто място сред 50-те най-големи негови длъжници.

Законовата уредба, която предвижда привилегирован ред за събиране на публичните вземания от данъци, такси и други налози, сама по себе си не води до нарушаване на принципа на пропорционалността, на баланс между обществения интерес и опазването на основните права на личността. Но заради риска за частните кредитори, който се съдържа в тези привилегии, би следвало да има някои процесуални гаранции срещу произволното им или непредвидимо прилагане от държавата. Макар че тя не може да бъде държана отговорна за неплатежоспособността на един частен кредитор, създадените пречки в процедурата по изпълнителното производство и причинените забави не са били оправдани именно поради бездействието на АДВ. Изводът, до който стига Европейският съд е твърде смущаващ, макар и очакван и логичен. Той съдържа сериозен упрек към държавата и нейните институции, а именно: забавата за изпълнение  и невъзможността  на жалбоподателите да получат изцяло своите вземания по принцип “не се дължи на неплатежоспособността на дружеството длъжник, а е  последица от намесата на официалните власти в процедурата по изпълнение, започната от заинтересованите, от последващата им пасивност и от прекомерната продължителност на някои процедури.”(§ 97)

Решението на Европейския съд би следвало да доведе до сериозно преосмисляне както на  законодателството, така и на практиката по неговото прилагане.

Задължителната сила на решението на Съда далеч не се свежда до изплащане на конкретно присъдената сума (“индивидуални мерки”).

Окончателното решение на съда се изпраща на Комитета на министрите, който следи за изпълнението му. Нерядко самото естество на констатираните нарушения е такова, че за да се избегне повторението им е наложително да се измени действащ нормативен акт или да се приеме нов; да се преустанови противоречаща на Конвенцията практика или тя да бъде променена. Тези мерки се наричат “генерални”, тъй като са насочени към решаване на конкретно установения проблем, а не към възстановяване на индивидуално нарушеното право на отделния жалбоподател. Цялата процедура изисква и немалко технологично време, за да се изпълнят изискванията на Страсбург и случаят да  приключи с приемането на резолюция.

Законодателните промени

В действащия ДОПК регламентацията на материята за конкуренцията между публичните и частните вземания не е прецизна. Сздават се твърде много възможности за самите длъжници да възпрепятстват насочването на принудително изпълнение върху имуществото им от кредитори – частни лица. Пример за това са многобройните заявления на длъжника – “Нова Плама” АД, адресирани до съдебно-изпълнителната служба на Плевенския районен съд. В тях  “Нова Плама” уведомява, че е получила от публичния изпълнител при АДВ-Русе постановление от 19 декември 2002 г., с което е наложен запор върху движими вещи на дружеството. И по този повод “Нова Плама” АД съветва съдия-изпълнителя “да се въздържа от изпълнителни действия” срещу онези движими вещи, върху които са наложени обезпечителни мерки от публичния изпълнител – АДВ, като спре производствата по тях на основание чл. 329, б. “г” от ГПК. В противен случай щяло да се стигне “до множество еднотипни незаконосъобразни изпълнителни действия, които безспорно ще бъдат също така еднотипно отменяни от контролната инстанция – Плевенски Окръжен съд, твърдят от рафинерията. Оказва се, че длъжникът е заинтересован да има публичноправни, вместо частни задължения.

Свободата на преценка на националния законодател при приемането на данъчни закони не може да е безконтролна и да води до цялостно погазване правата на третите добросъвестни лица. Би следвало нормите, свързани с привилигированото положение на държавата за събиране на публични вземания, да бъдат прецизирани чрез предвиждане на срокове, в които публичните власти са длъжни да предприемат реални действия за осребряване на имуществото на длъжниците, спрямо които са наложили обезпечителни мерки. А липсата на каквито и да е действия в законовия срок да води автоматично до обезсилване на наложената обезпечителна мярка, така че частният кредитор да продължи процедурите по събиране на вземането си.  Така няма да се стига дотам, че АДВ, налагайки запори и възбрани върху имуществото данъчно неизправните субекти, на практика да разтваря “чадър” и да ги опазва от частните кредитори.

Мястото на тези промени е в ДОПК.

На второ място, наложителни са и промени в Кодекса за социално осигуряване. Съгласно чл. 70а, ал. 4 от него, в осигурителния доход не се  включват начислени, но неизплатени трудови възнаграждения. Дори когато за тяхното принудително събиране са издадени съдебни изпълнителни листове (т.е. сумите са безспорно дължими), те няма да бъдат зачетени за осигурителен доход. Това на практика означава, че докато работодателят не изплати на работника дължимите му възнаграждения, той няма задължения да внася и осигурителни вноски. Намирам, че това нарушава принципа за пропорционалност, защото санкционира добросъвестните работници за сметка на  недобросъвестните работодатели. След като работникът е положил реално труд и той му е начислен, не е негова вината, че възнаграждението не му е изплатено, за да бъде санкциониран и повторно, като заработената сума не бъде включена при изчисляване на пенсията му. Недопустимо е държавата да прехвърля в тежест на работника неблагоприятните последици от противоправното поведение на осигурителя. Защитата на правата на гражданите включва и гарантирането на осигурителните им права.

Намирам, че законодателното решение, което съществуваше до 1 януари 2000 г. в чл. 149 от отменения Дял ІІІ на Кодекса на труда от 1951 г., бе  по-справедливо: ”Невнасянето от предприятието, учреждението или организацията следващите се осигурителни вноски не лишава в никакъв случай работниците и служителите от правото да получават всички парични обезщетения, помощи и пенсии.”

Би следвало да се обмисли и доколко е оправдано лихвите по вземания, произтичащи от трудови възнаграждения, да бъдат оставени в отделен ред, както е сега в Търговския закон.  Когато е създавал разпоредбата на чл. 722 от ТЗ, законодателят не е имал предвид в резултат на какво вземане се претендират дължимите лихви. Така въпреки че вземанията от трудови възнаграждения са поставени в ред четвърти, вземанията за лихви върху неизплащането на същите тези трудови възнаграждения са толкова назад, че на практика са несъбираеми.

Промени в практиката на официалните институции

Съгласно чл. 33, ал. 2, т. 4 от КСО, Националният осигурителен институт, наред с другите си правомощия, “осъществява контрол по спазване на осигурителното законодателство във връзка с възложените му дейности “.В случая “Плама” обаче мълчаливото съдействие от страна на държавата продължава. По отношение на   признатите и изплатени суми рафинерията поема ангажимента да изготви удостоверения за помесечно получаваното възнаграждение на всеки от работниците – т. нар. УП-2, които да се вземат предвид при определяне актуалния размер на пенсиите. Изготвянето им в случая не само е забавено, но на работниците са издадени удостоверения с невярно съдържание, в които фигурира по-нисък доход от реално изплатения. С тази информация разполага РУСО – Плевен, но нито назначава ревизия, за да санкционира ръководството на рафинерията, нито предприема други мерки. Нищо не се променя и след жалбите до НОИ срещу бездействието на служителите на РУСО-Плевен. Тъкмо обратното – преписките са препратени обратно в поделението. Подобна ситуация ощетява допълнително над 700 работници на рафинерията, които към момента са пенсионери. Това обаче би могло да доведе до лавина от жалби, при които Европейският съд да достигне до извода, че България има “структурен проблем”.

Би представлявало интерес поведението на държавата и след като реално бъдат изплатени присъдените от Европейския съд суми за обезщетение по делото на 42-та работници. Дали те ще бъдат основание, даващо право на работниците да поискат преизчисляване на пенсиите?

Колкото и парадоксално да звучи, след почти 17-годишно прилагане на Европейската конвенция, тя не се познава добре точно от органите, от които най-много зависи  да не бъде нарушавана. Струва ми се, че в този смисъл уведомяването на съответната институция (чиито действия или бездействия са повод за жалбата до Европейския съд), че е постановено решение и неговият  превод  не са достатъчна гаранция, че в бъдеще няма да бъдат допускани подобни нарушения (особено когато  порокът произтича от неправилна практика). Може би трябва да се провеждат специални разяснителни кампании пред  съответните длъжностни лица на всички нива в страната, както и периодично да бъдат информирани представителите на трите власти под формата на квалификационни курсове и семинари за практиката на Европейския съд.

Непродуктивен е и начинът, по който се преподава Европейската конвенция по правата на човека в българските ВУЗ-ове. Не е достатъчно бъдещите специалисти (не само юристи) да бъдат информирани за Конвенцията, те трябва да бъдат възпитани да разбират нейната философия и нейните стандарти, установени в 50-годишната история по прилагането й.

[1] Авторката и адвокат Ивайло Ценкулов от Плевенската адвокатска колегия представляваха 42-мата жалбоподатели пред Европейския съд по правата на човека

[2] Решение № 33 от 10.02.2005 г. – http://www.cpc.bg.

[3] Решение на Върховния административен съд № 9876 от 12.10.2006 г. по адм.д. № 2547/05