Протокол 14 към Европейската конвенция за правата на човека –
нов инструмент с важни практически аспекти
На 15 януари 2010 г. бе публикувана декларация на Генералния секретар на Съвета на Европа Thorbjørn Jagland по повод одобрената ратификация на Протокол 14 от Руската Дума. Този акт бе окачествен като такъв с изключителна важност не само за Русия, но и за цяла Европа, тъй като протоколът ще разреши на Съда да преодолее забавянията при разглеждане на жалбите и ще засили основната му роля на защитник на правата на всеки един гражданин навсякъде в Европа. Такива са очакванията.Така Русия се присъедини към останалите 46 държави, които ратифицираха Протокол 14 в различни периоди след приемането му.
Политически аспекти
За тези, които са позабравили, окончателният текст на Протокол 14 беше приет на 114-та сесия на Комитета на министрите на 13 май 2004 г и беше отворен за подписване от държавите-членки на Съвета на Европа, като беше поставен срок за ратификация (за влизане в сила) от две години. През този период той действително беше ретифициран от голяма част от държавите (включително и от България). Поради процедурния характер на Протокол № 14, той можеше да влезе в сила само в случай на присъединяване на всички държави-страни по Конвенцията.Основният „виновник” за забавянето на неговото прилагане беше една страна – Русия.
Ето защо одобряването на ратификацията на Протокол 14 от страна на Руската Дума се превърна във важно политическо събитие от европейски мащаб. По този повод бяха публикувани Декларации не само от Генералния секретар на Съвета на Европа, но и от страна на Micheline Calmy-Rey – Председател на Комитета на Министрите и на Lluís Maria de Puig, Председател на Парламентарната Асамблея, както и на председателя на Европейския съд по правата на човека – Jean-Paul Costa.
Съгласно чл.19 от Протокол 14, той ще влезе в сила от първия ден на месеца, следващ изтичането на тримесечния срок от датата, на която всички Страни по настоящата конвенция, са изразили своето съгласие да бъдат свързани с радзпоредбите му, съгласно някои от способите, посочени в чл. 18 (подписване без по-нататъшни условия за ратификация или с необходимоста от по-сетнешна ратификация). И така, ако изчислим сроковете, съгласно чл. 19, това означава, че допълнителният Протокол 14 ще влезе в сила от 1 май 2010 г.
Практически аспекти
Кои са най-важните процедурни правила, които следва да имаме предвид? С оглед прагматичната насоченост на този материал няма да преразказвам целия протокол, а предпочитам да се спра на тези нови текстове, които според мен ще дадат сериозно отражение върху по-нататъшната дейност не само на Съда, но и на подхода при подготвяне на жалбите. В този аспект аз бих групирала новите моменти така:
Промени, в резултат на които ще се ускори работата на Съда
В Протокол 14 досегашната компетентност на тричленните съдебни състави се прехвърля на създадената институция на едноличния съдия В чл. 27 е формулирана неговата компетентност – да взима решения за недопустимост на жалбата. Тази мярка е възприета с оглед облекчаване работата на Съда, когато става дума за явно необосновани жалби, които съставляват близо 3/4 от всички, които постъпват в Съда. При съществуващата редакция на Конвенцията, за обявяването на “очевидната недопустимост” на всяка жалба е необходимо произнасянето на тричленен състав на Съда.Филтрирането на огромния брой явно недопустими жалби отнема немалка част от капацитета и времето на Съда, поради което тази мярка действително изглежда рационална. За да се осигури безпристрастността на едноличния съдия, е въведено ограничението, че докладчикът не може да бъде съдия, избран от съответната държава-ответник по жалбата. Единичният съдия ще бъде подпомогнат в работата си от докладчик. Каква ще бъде ролята на последния и неговите правомощия, предстои да разберем от новите Правила на Съда, които неминуемо следва да бъдат приети.
Важна насока на изменение е създаването на нов, рационален механизъм за ускорено и улеснено решаване на “повтарящите се казуси”. В Съда постъпват множество жалби, свързани с оплаквания за нарушения, сходни на вече разгледани и решени казуси и отговарящи на установена практика на Съда. Разрешението на този проблем е регламентирано с новия чл. 28, ал. 1 и ал. 2 от Конвенцията. Съгласно този текст, тричленният състав, освен че може да се произнесе за недопустимост и да прекрати делото (буква “а”), може също така да приеме за допустима жалбата и да се произнесе с решение по същество, ако “основният въпрос на делото се отнася до тълкуване и прилагане на Конвенцията и протоколите към нея и е вече предмет на добре установена практика на Съда”. Тук става дума най-вече за т.н. „повтарящи се нарушения”(или наричани още „клонирани жалби”), като например във връзка с прекомерната продължителност на съдебния процес или такива, по които има постановени вече „пилотни” решения. Вместо подобни случаи да бъдат разглеждани от 7-членни състави (т.н. отделения), от 1 май явно допустимите и основателни повторяеми оплаквания вече ще се решават от т.н. комитети от трима съдии. Няма да е задължително и участието на съдия от държавата-ответник, освен ако не е направено изрично възражение от нейна страна. Решенията по този вид жалби ще се вземат в ускорена процедура, включваща едновременното произнасяне по допустимостта и основателността на оплакванията, които вече са били предмет на установена от Съда практика. Тази процедура вероятно ще способства за по-ускореното разглеждане и решаването на голям брой дела, висящи пред Съда, и чувствително би рационализирала неговата работа.
Промени, които биха ограничили достъпа до Европейския съд
С Протокол 14 извън съществуващите досега основания за недопустимост на жалбата бе въведено ново, регламентирано в чл. 35, т. 3, която гласи, че Съдът ще обяви за недопустима всяка индивидуална жалба, ако прецени, че :
„b жалбоподателят не е претърпял значителен ущърб,[1] освен ако зачитането на човешки права, както са дефинирани от Конвенцията и протоколите към нея, изисква разглеждане на жалбата по същество, както и при условието, че никое оплакване не може да бъде отхвърлено на това основание,ако не е било надлежно разгледано от национален съд.”
Въвеждането на това основание е доста смущаващо, тъй като не е дадена дефиниция и тепърва ще се очаква от Съда да се произнесе прецизно и да даде тълкуване на понятието, да изясни неговия смисъл и съдържание. Важно ще е също така да се установят критериите за “значителността” на ущърба или вредите, понесени от жалбоподателя, които биха направила жалбата му допустима или не.
Това изключение е достатъчно неясно и прилагането му, както и целият текст на нововъведеното основание за недопустимост, би могло да доведе до безпринципно недопускане на жалби и от там – да се създаде опасност от ограничаване на правото на жалба пред Съда, което право е в основата на цялата досегашна система. Известна гаранция срещу посочената опасност се съдържа в преходната разпоредба на чл. 20 от Протокол 14, а именно, че през първите две години след влизане в сила на Протокола въпросното нововъведено основание ще се прилага само от отделенията и Голямото отделение на Съда.
На нас, които трябва да се съобразяваме с тази норма, ни остава да се надяваме, че за този преходен двегодишен период Съдът ще изработи точни критерии за прилагане на ограничението, така че то да отговаря на собствения му статндарт за яснота и превидимост на закона.
[1] Във френския текст това звучи „que le requérant n’a subi aucun préjudice important”, в английския е употребено съществителното “disadvantage”, а в руския – „значительный вред”