Европейските измерения на българската реституция
/критичен преглед на практиката на Европейския съд по правата на човека по българските жалби/
Статията е публикувана в сп. “Правата на Човека”, бр.2 от 2007г., стр.31 –
Издание на Фондация “Български адвокати за правата на човека” в партньорство с Институт “Отворено общество” – София
Един от аспектите на защитата на правото на собственост, който попада в приложното поле на чл. 1 от Първия допълнителен протокол на ЕКПЧ, е свързан с реституцията. От началото на 90-те години на миналия век, след падането на комунистическите режими, в бившите социалистически страни бяха приети редица закони, целящи да възстановят собствеността върху имоти, национализирани след Втората световна война. Различните законодателни подходи доведоха и до различни правни последици за широк кръг от граждани. В тази връзка Европейският съд бе изправен пред предизвикателството да разрешава сложни казуси, възникнали при прилагането на реституционното законодателство в отделните страни.
В настоящата статия е направен опит за критичен анализ на постановените решения на Европейския съд по допустимостта и основателността на български жалби, повдигащи оплаквания за нарушено право на собственост на основата на реституционното законодателство. Част от тези оплаквания Съдът е разгледал в светлината на чл. 1 от Първия допълнителен протокол, а друга – през призмата на чл. 6, т. 1 относно правото на справедлив процес.
І. Относно приложимостта на чл. 1 от Протокол 1 към аспектите на реституционното законодателство
Обхватът на защитата по чл. 1 от Първия допълнителен протокол зависи от съдържанието на понятието “собственост”. В своята практика институциите в Страсбург са се въздържали да дават определение на понятието “право на собственост”. Те са избягвали да го вкарат в някакви ограничителни рамки или граници, да формулират точна дефиниция, тъй като това би поставило под заплаха възможността за постепенното разширяване на неговия обхват чрез една по-широка и по-свободна интерпретация. Съдът многократно е имал повод да подчертае, че понятието “собственост” има автономен, самостоятелен обхват. Ето защо е важно да се изследва дали, разгледани в тяхната цялост, обстоятелствата на конкретния случай са направили жалбоподателя титуляр на някакъв съществен интерес, защитен от чл. 1 на Протокол 1, като се държи сметка за съответните правни и фактически елементи.[1] Първият въпрос, който е обект на преценка от страна на институциите в Страсбург, е дали претендираното право може да бъде включено в предметния обхват на чл. 1. В тези случаи анализът не зависи толкова от формално юридическите критерии, възприети от националните правни системи, а от фактическото съдържание на упражняваното право.
Ето защо органите в Страсбург не възприемат подхода на националния съд в България, че нищожният титул върху имущество не създава собственост. В решението по допустимост по делото Паникян[2] Европейската комисия приема, че “жалбоподателите са имали “собственост” по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1към Конвенцията, въпреки че техният договор е бил нищожен ab initio”. Аргумент в тази насока е, че след закупуването на национализирания от държавата имот те са установили трайно владение върху него в продължение на 35 години и са били считани за законни собственици с всички произтичащи от това правни последици. В последващите дела с аналогичен предмет Европейският съд не намира за необходимо да подлага на анализ този въпрос /въпреки поддържаната от Правителството теза за липса на собственост от страна на жалбоподателите/. За него е безспорно, че лицата, закупили от държавата национализирани в миналото жилища и лишени впоследствие от тях на основание чл. 7 от ЗВСОНИ поради прогласяване нищожността на договорите, са били техни собственици с факта на закупуването им.[3]
Самостоятелен анализ на фактите и на правните изводи прави Европейският съд и не възприема тезата, поддържана от Правителството и в делото Осман срещу България [4]. Г-н и г-жа Осман обитавали сграда, собственост на ТКЗС в с. Брани поле, Пловдивско от 1983 г. и обработвали малък участък земя. За целта изградили леки постройки, в една от които отглеждали пилета. До 1990 г. никой не оспорвал правото им да обитават сградата и да обработват земята.В началото на 90 -те години, след приемане на ЗСПЗЗ земята била възстановена на някогашните собственици, които направили опит да си я върнат с помощта на прокуратурата. След получен отказ да бъде образувано предварително производство възстановените собственици, със съдействието на кмета и местната полиция посетили жалбоподателите и ги приканили доброволно да освободят имота. След техния отказ /поради липса на представен документ за наличие на законово основание за предаване на владението/ те били насилствено отстранени от имота. Оградата, ограждаща парцела, един навес и външната тоалетна били разрушени, земята на зеленчуковата им градина била разорана с трактор, насажденията им били унищожени, и няколко птици били смачкани.
Съдът констатира, че макар и жалбоподателите да не са били собственици на земята и на отстъпената им за живеене сграда, “кооперацията е толерирала обитаването, считано от 1983 г., и .. те са построили и използвали въпросните конструкции в продължение на няколко години, без да бъдат притеснявани от кооперацията, нито от други държавни власти.”
Ето защо Европейският съд достига до извода, че “толерантното поведение на властите може да се анализира като признаване de facto на наследствения интерес на жалбоподателите, държащи на техните конструкции. По мнение на Съда, наследственият интерес, за който става дума, е достатъчно значим /важен/ и признат и може да бъде квалифициран с понятието „имот” по смисъла на член 1 от Протокол № 1»
Що се отнася до земеделските култури и птиците, които също са били обект на посегателството, Правителство не е оспорвало факта, че същите са собственост на жалбоподателите. Затова Съдът приема за безспорно, че също представляват « имущество », защитено от член 1 на Протокол № 1.
В своята постоянна практика по прилагането на чл. 1 от Първия допълнителен протокол Европейският съд неизменно остава верен на принципа, изведен в едно от основополагащите си решения – Markcx v. Belgium[5], че чл. 1 се прилага само по отношение на съществуваща собственост на едно лице и не гарантира правото на придобиване на собственост. Ето защо органите в Страсбург не са склонни да възприемат приложимост на чл. 1 от Протокол 1 в случаите на неудовлетворени от административните власти или съда реституционни претенции. В едно от първите си решения – по жалбата Господинова срещу България[6] Европейската комисия по правата на човека изтъква, че “според практиката на органите по Конвенцията, лицето, което се оплаква в намеса на правото му на собственост, трябва да докаже, че такова право съществува” .
Комисията пояснява, че “собственост”, по смисъла на чл. 1 от Протокол № 1, може да бъде също и “съществуващо владение” или иск, по отношение на който жалбоподателят може да спори, че съществува “законова възможност” да получи ефективно ползване на правото на собственост. Доколкото в случая на жалбоподателката, “не се открива никакво “съществуващо владение”, Комисията анализира въпроса дали е съществувала “законова възможност” за реализиране на иск за реституция.”
Комисията напомня, че когато законът предвижда ясни условия, които, ако бъдат изпълнени, дават право на жалбоподателката за реституция на конфискувана или национализирана собственост, законовата възможност не може да бъде приравнена на владение, когато жалбоподателят очевидно не е изпълнил предвидените условия на закона. Такива условия на реституционния закон могат да бъдат местожителство в страната или изискването спорната собственост да бъде във владение на Държавата. Предвидената от закона възможност за реституция сама по себе си не е достатъчна, за да обоснове наличието на “легитимно очакване” . Ето защо Комисията стига до извода, “че отказът за отмяна на отчуждаването, потвърден и от съда с мотивирано и изчерпателно решение по наличието на условия за реституция, не е произволен или по друг начин противоречащ на чл. 1 от Протокол № 1” , поради което жалбата е обявена за недопустима като явно необоснована.
ІІ. ЗВСОНИ и практиката на Европейския съд
Приемането на Закона за възстановяване на собствеността върху одържавени недвижими имоти през 1992 г. и регламентираното право на собствениците на национализирани имоти да предявяват искове срещу трети лица, придобили същите в резултат на сделки с държавата, повдигнаха сериозни въпроси на плоскостта на чл. 1 от Протокол 1. Те бяха предизвикани от неясната разпоредба на чл. 7 от закона, неговите многократни изменения и допълнения, някои от които бяха обявени за противоконституционни, удължаването на срока за предявяване на искове по чл. 7, твърде разширителното му тълкуване от страна на българския съд , както и от липсата на адекватно обезщетение. Всичко това доведе и продължава да е причина за регистриране на множество жалби пред институциите в Страсбург.
ІІ.1. През 2003 г. Европейският съд по правата на човека взе решение да обедини за общо разглеждане 9 жалби на български граждани, лишени от жилищата си на основание чл. 7 от ЗВСОНИ /с изключение на случая на г-жа Тодорова – жалба № 48380/99, в който имотът е възстановен на бившите собственици на основание чл. 1 от ЗВСОНИ/. С отделни решения по всяка една от тях от 12 май 2005 г. оплакванията по чл. 1 от Протокол 1 бяха обявени за допустими. Не е ясен критерият, използван от Съда, за обединяване на жалбите. Твърде вероятно е да се е целяло обхващането на различните хипотези на чл. 7 (включително и проблемите, произтекли от удължаването на първоначално регламентирания едногодишен срок за предявяване на искове), както и предвидените законови възможности за компенсация и реалното им прилагане в практиката.
На 15 март 2007 г. бе постановено решение по съществото на спора по обединените 9 жалби, известно под общото наименование “Великови и други срещу България” . По 5 от жалбите Съдът отсъжда, че чл. 1 от протокол 1 не е нарушен, а по останалите 4 той намира, че е налице нарушение на правото на собственост на жалбоподателите. Това решение по всяка вероятност ще се превърне в “пилотно” по отношение на всички регистрирани пред европейските институции в Страсбург жалби за нарушено право на собственост, произтичащо от приложението на чл. 7, въпреки твърде спорните тези, изложени в него, които значително се отклоняват от основополагащите принципи, заложени от Съда , при тълкуването на чл. 1 от Протокол 1.[7] В последващото изложение ще бъде направен критичен анализ на някои от тезите на Съда.
В решението е прието за безспорно, че е налице отнемане на собственост по смисъла на второто изречение на чл. 1 от протокол № 1, поради което са изследвани въпросите: отнемането извършено ли е в съответствие със закона, налице ли е бил обществен интерес и осигурен ли е справедлив баланс.
Съответствието на закона с изискванията за яснота и предвидимост
Както в първоначалните жалби, така и в общото изложение по допустимостта и основателността на жалбите, се излагат аргументи в полза на тезата, че нормата на чл. 7 от ЗВСОНИ не е отговаряла на стандартите на Европейския съд във връзка с изискването за яснота и предвидимост. Съдът приема доводите на страните, че основанията за обявяване на договора за нищожен поради “нарушения на закона” са давали възможност за твърде широка интерпретация на самото понятие “закон”, тъй като нормативната база, прилагана при сключването на договорите за продажба на жилища е била твърде обемна и разнородна. Това от своя страна затруднило националния съд и водело до честа промяна на решенията на по-долните инстанции от по-горните. Съдът е констатирал и несигурността и противоречието при тълкуването на закона, както и непоследователния подход на българския законодател по повод обезщетяването на засегнатите от чл. 7 лица. По-нататък той отбелязва, че правната несигурност не задоволява изискванията на Конвенцията за яснота и предвидимост и противоречи на забраната на произвола, но това е неизбежно предвид уникалността на ситуацията, пред която е била изправена България. Трябвало “да се държи сметка за специфичния период на преход по това време и за индивидуалните обстоятелства на всеки от случаите”. Ето защо съдът приема, че повдигнатите от жалбоподателите въпроси относно качеството на съответния закон, са преплетени и неразделно свързани с въпроса за това дали намесата в правото им на собственост е имала легитимна цел и е била необходима в едно демократично общество за постигането на тази цел, или не.”(§ 166) Така Съдът по същество оправдава дефектите на българското законодателство, изхождайки от политически, а не юридически аргументи. Нещо повече. Многократните промени в закона са възприети от Съда като индикация за усилията на властите да намерят необходимия баланс, а не като доказателство за липсата на предвидимост : “Няколко изменения, макар и противоречиви, са се отнасяли до правото на обезщетение на лицата в положението на жалбоподателите и други разпоредби са имали за цел осъдените да опразнят лица да не останат без дом … Макар че много от тези изменения никога не са били приложени на практика, особено важно е, че на национално равнище получаването на адекватно обезщетение и възможността да се закупи ново жилище са били оценени като относими елементи на баланса, който реституционното законодателство е трябвало да постигне.” Така вместо да констатира, че многобройните законодателни промени са довели до правна несигурност и различен практически ефект на еднакво приложими закони спрямо лица в едно и също положение, Съдът се е опитал да открие положителен ефект в непрекъснато променящото се законодателство. Вместо да стигне до заключението, че е било нарушено върховенството на закона чрез неговата постоянна промяна в интерес на държавата – законодател, в решението се приветстват законодателните усилия на властите, за които се признава, че не са имали реално никакъв ефект. Всъщност тяхната крайна цел е да се намали финансовата тежест за държавата, което обаче остава незабелязано от Съда. По този начин Европейският съд се отклонява от собствената си практика относно установените стандартни изисквания към закони, регламентиращи ограничаването на права, защитени по Конвенцията.
Наличието на легитимна цел и “обществен интерес” на лишаването от собственост
В своята постоянна практика институциите в Страсбург винаги са се придържали към принципа, че националните власти по-добре от международния съдия познават своето общество и неговите потребности, поради което те имат известна свобода на преценка. В анализираното решение той не се е отклонил от тази своя позиция, че би уважил преценката на законодателя “относно това какво е “в обществен интерес”, освен ако тази преценка е явно лишена от разумни основания. Същото се отнася по необходимост, ако не и a fortiori и до радикални социални промени като тези обхванали Централна и Източна Европа след 1989г.” Самите жалбоподатели не оспорват, че процесът на реституция в България като цяло е бил предприет с цел възстановяване на справедливостта по отношение на лицата, чиито имоти са били национализирани без обезщетение. Съдът приема, че възприетият от българския законодател подход – да се предостави частна собственост като компенсация за злините, сторени преди десетилетия от държавата, не е нелегитимен. Според него , “лица, които са се възползвали от привилегированите си позиции или по друг начин са нарушили закона, за да придобият собственост при тоталитарния режим, както и техните наследници, не могат да очакват да запазят придобитите изгоди в общество, управлявано демократично чрез върховенството на закона. Дълбокият смисъл в подобни случаи е да се възстанови справедливостта и уважението към върховенството на закона(§172). Така Европейският съд дава своя интерпретация, подменяйки целта на българския законодател, чрез която обосновава необходимостта от възмездие и наказание по отношение на лица, за които се презумира, че са придобили имущество в нарушение на закона. Тъй като според него законът е преследвал легитимна цел в обществен интерес, той намира, че основният въпрос, който подлежи на изследване, е дали е намерен справедливия баланс между обществения интерес и изискванията за защита на индивидуалните права на личността. Следователно, по същество Съдът не приема доводите на страните както за качеството на закона, така и за липсата на легитимна цел и свежда всички поставени въпроси на плоскостта на пропорционалността.
Принципът за пропорционалност между интересите на общността и на отделния индивид
Съдът намира, че първият фактор, който следва да бъде обсъден при анализа на пропорционалността в настоящите дела, следва да бъде важността на целта на ЗВСОНИ – “да възстанови справедливостта спрямо лицата, чиито имоти са били отнети произволно и без обезщетение от комунистическия режим и по-дълбокия смисъл на член 7 – да санкционира онези, които са се обогатили от положението си при комунистическия режим и са действали незаконно, за да придобият собственост.”(§182)/ курсивът мой – Св.М./ Тази част от решението предизвиква дълбоко съмнение в безпристрастността на Съда, тъй като подобна цел не може да бъде открита при анализ не само на ЗВСОНИ, но и на цялото българско реституционно законодателство. Възможно е тя да е била преследвана в законодателството на други бивши страни от социалистическия блок, но до такива крайности в българския политически живот не се е прибягвало. В хода на обсъжданията при приемането на ЗВСОНИ не са излагани подобни тези. Нещо повече, по време на дискусията при последното изменение на чл. 7 от ЗВСОНИ депутати от различни политически сили бяха принудени да признаят че лицата, на които държавата е продала национализираните имоти, са “потърпевши от една неграмотна или най-малкото една администрация, която се е отнасяла нихилистично към законите…
…те са били добросъвестни граждани, не са извършили нарушение, нарушение е извършила тяхната държава…”[8] Общественият дебат за реституцията в България също не е бил насочен към каквото и да било санкциониране. Ако българският законодател е целял да накаже “облагодетелствалите се” лица, той би предвидил различен режим на обезщетяването им в зависимост от причината за порока на сделката. Подобно разграничение обаче не съществува, нито е съществувало. Законодателните промени след 1996 г. не поставят под съмнение въпроса относно дължимостта на компенсация на лицата, осъдени по чл. 7 . Чрез тях е променян само механизмът и методът на изплащането му с цел да се минимизира отговорността на държавата.
Изхождайки от служебно установената от него по-дълбока цел на реституционния закон, Съдът е приел, че “въпросът за пропорционалността следва да се решава с оглед на следните фактори: (i) дали случаят ясно попада в обхвата на легитимните цели на Реституционния закон, като се имат предвид фактическите и правни придобивни основания на сделките и заключенията в решенията на националните съдилища за обявяването им за нищожни (злоупотреба с власт, съществени нарушения, или дребни пропуски дължащи се на администрацията) и (ii) изтърпените от жалбоподателите трудности и адекватността на полученото обезщетение, или на обезщетението, което биха могли да получат, ако бяха нормално изполувани предоставените на жалбоподателите процедура и възможности по съответното време, включително и схемата на компенсаторните записи и възможностите на жалбоподателите сами да си осигурят жилище.”(§190)
По своето естество първият избран критерий – изследване на установените от националния съд основания за прогласяване нищожността на сделката, означава безрезервно и безусловно възприемане констатациите на националния съд без да се отчете приложимата съдебна практика към 60-те и 70-те години, когато административната част от сделките не е подлежала на съдебен контрол. Така Европейският съд предпоставя правото за получаване на обезщетение /с оглед наличието на баланс/ в зависимост от формалните условия за прогласяване нищожността на сделките, а не от продължителността на фактическото упражняване на правото на собственост. Изложената теза е твърде странна, тъй като противоречи на иначе широко прокламираната и прилагана в неговата практика концепция за понятието “собственост”, което не следва да бъде схващано в тесен “правнотехнически смисъл” . Тя се разминава с виждането му за наличието на икономически интерес, а оттам и за притежание дори от страна на лица, изградили незаконно градче от бараки без каквито и да било разрешителни от съответните власти.[9]
Макар и да декларира че разглежданите български случаи наподобяват твърде много на фактите по група чешки дела,[10] съдът всъщност не прилага нито един от критериите, анализирани в тях. В решението по делото Великови съдът не е изследвал въпроса дали жалбоподателите са придобили собствеността от държавата добросъвестно и без възможност да влияят върху условията на сделката. Пренебрегнат е фактът, че единствено от волята на държавата като продавач е зависело кога и при какви условия да бъде извършена или не продажба на жилище. Заслужава да се припомни, че болшинството от засегнатите лица са били наематели, които дълги години преди да закупят жилищата, са живели в тях. Според действащото тогава национално право, заеманите от наематели жилища са се предлагали за продажба на настанените в тях лица, които са можели да поискат да закупят жилището, а властите са били свободни да откажат продажбата – ако не са налице изискванията на съответните наредби. Ако са разполагали с възможности /поради особения си статут и служебно положение/, те биха закупили веднага тези жилища, а не едва през втората половина на 60-те години и по-късно. Вместо това Съдът се позовава на пороци по сделките, установени от националните съдилища 20-30 години по-късно, за да защити тезата си за санкциониращия елемент на българския закон, като всеки път на първо място се изтъква нарушението “злоупотреба с власт” – заключение, което не фигурира в мотивите на влезлите в сила решения, постановени от съдилищата по съществото на спора[11].
Не е известно и защо Съдът е приел, че е било налице “облагодетелстване” от страна на жалбоподателите, след като всички те са заплатили определена съобразно законите цена . В чешките дела е обсъждан въпросът за размера на присъденото обезщетение, сравнен с размера на отнетото имущество. В българските случаи Съдът е декларирал, че ще вземе предвид реално получените суми “с оглед факта, че повишаването на цените на записите в края на 2004 г. не е могло да бъде предвидено и че по принцип законодателството относно обезщетението за лицата в положението на жалбоподателите се е променяло често и не може да се характеризира като предсказуемо”(§191). Въпреки тази своя декларация обаче той не взема предвид наличието на голяма диспропорция между компенсацията, определяна по методиката за получаване на ЖКЗ и реалната пазарна стойност на отнетите имоти.Тъкмо напротив, на няколко места в решението се изтъква, че определеното обезщетение в ЖКЗ е съгласно пазарната стойност на жилищата. Ето защо Съдът намира, че продажбата на ЖКЗ по номиналната им стойност представлява равностойно обезщетение, което осигурява изисквания баланс между интересите на обществото и на отделния индивид.[12] В делото Пинкова и Пинк Европейският съд е стигнал до извода, че “държавата се е опитала да смекчи извършените в миналото посегателства без да предприеме същите усилия, за да избегне нови такива в ущърб на новите собственици”/§50/ и е присъдил обезщетения за поддръжката на жилището през всичките години. В § 192 от решението по делото Великови и др. Съдът декларира, че не бил готов да придаде тежест на този въпрос, макар че всички жалбоподатели са обитавали жилищата в продължение на 20-30 години и са направили значителни разходи по поддържането им.
Голямото закъснение при получаване на обезщетението без изплащането на каквато и да било лихва е давало основание на Съда да констатира нарушение на чл. 1 от Протокол 1 от страна на държавата ответник [13] . В българските случаи този въпрос е повдигнат от жалбоподателите, но е оставен без коментар.
Един от критериите, обсъждани по чешките дела – т.н. от самия съд “социален критерий” също не е отчетен в решението. Иначе Съдът нямаше как да не констатира, че всички жалбоподатели са лишени от собственост върху единственото си жилище, а в случаите, когато са настанени под наем, общинското жилище не отговаря на стандартите на националния закон. Този въпрос между впрочем също е оставен без коментар.
В чешките дела е присъдено обезщетение за морални вреди, а в българските Съдът не намира за необходимо дори да отбележи наличието на подобни претенции.
Така утвърденият принцип на пропорционалност е изоставен изцяло при постановяването на атакуваното решение и вместо него Съдът е предприел самостоятелна преценка на пропорционалността на намесата, която съществено се отклонява от приложимите разпоредби и критерии на националния закон.
Изводите на Съда
Следвайки своите обобщени критерии, съдът разделя жалбите в четири отделни категории. В първата са поставени случаи, в които според Съда е имало злоупотреба. Тук попадат жалби, в които в мотивите на решението на ВКС в производството по чл. 231 от ГПК е споменато , че общественото положение на молителя като “борец против фашизма” вероятно му е помогнало при придобиване на жилището, както и установени от националните съдилища “ непреки доказателства за злоупотреба с власт”. В тези случаи полученото от жалбоподателите обезщетение след продажба на жилищно-компенсаторните им записи, макар и под номиналната им цена било достатъчно, за да се достигне до заключението че “жалбоподателите не са претърпели диспропорционална намеса”.
Във втора група са обособени случаи, в които според Съда били установени съществени нарушения на съответните наредби за жилищата по вина на самите жалбоподатели. Това според него са хипотези, когато са констатирани от националния съд съществени нарушения на закона, изразяващи се в закупуване на жилище, превишаващо съответните жилищни норми, респ. настаняването под наем в такова жилище /преди сключване на договора за покупко-продажба/, липса на жителство в съответното населено място при закупуването на жилището. В тези случаи диспропорцията в полученото обезщетение, респективно отказът да се подаде заявление за обезщетяване чрез ЖКЗ /според жалбоподателите мотивът им е бил в твърде незначителната пазарна стойност при реализиране на продажбата – 15-25 %/ не са възприети от Съда като несъвместими с изискванията на чл. 1 от Протокол 1. Според неговата преценка, решаващ бил фактът, че договорът е сключен при съществени нарушения на закона и че все пак жалбоподателите са “имали ползи от обитаването на въпросния апартамент в продължение на много години…като наематели и…като собственици”(§207, 213).
В третата група са отделени дела, в които нарушенията на закона са били по вина на държавната администрация и при тях Съдът приема, че е допуснато нарушение на правото им на собственост . Тук са включени т.н. случаи “на запетайката” – когато договорите не са подписани от кмет, а от негов заместник или не са утвърдени от министър, а от зам.-министър. В тези хипотези Съдът изследва въпросите относно адекватността на полученото обезщетение. Той заключава, че обезщетение в размер на 18 % от определената номинална стойност на записите или възможността за получаване на такова в границите на 15-25 % е твърде недостатъчно, поради което е констатирано наличието на нарушение на чл. 1 от Протокол 1. Анализирайки несигурността на пазара на ЖКЗ , Съдът приема, че в делото Цилеви на жалбоподателите не е осигурена “ясна и предвидима възможност да получат адекватно обезщетение”, независимо че са отказали да получат определените им ЖКЗ. Той е възприел техните аргументи, че не биха могли да предвидят, че цените на ЖКЗ ще се повишат през 2004 г., за да изчакат удобния момент преди да ги продадат.[14] Съдът обаче не е последователен при преценката си за размера на обезщетенията. В аналогичната хипотеза по делото Стоянова и Иванов, които не подават искане за компенсация, считайки че това е безполезно с оглед ниската продажна цена на записите, той отбелязва този факт като пропуск на самите жалбоподатели, които по своя вина са се лишили от възможността “да възстановят поне между 15 и 25 % от стойността на апартамента”.[15]
Съдът не приема наличие на нарушение на чл. 1 от Протокол 1, когато е получено обезщетение, равняващо се на номиналната цена на ЖКЗ, независимо че продажбата е извършена 6 години след опразване на жилището от осъдените на основание чл. 7 лица . Аргумент за това е фактът, че те били настанени в общинско жилище под наем. “Независимо от това, че властите не са взели предвид отговорността на държавната администрация за дефектите на договора на жалбоподателите, Съдът не счита, че прагът на страдание е достигнат. Следователно, той счита, че не е налице нарушение на Член 1 от Протокол № 1.”(§234)[16]
В последната група са обособени случаи на прекомерно разширително тълкуване приложното поле на реституционния закон. Това са хипотезите, в които чл. 7 е приложен по отношение на трети добросъвестни лица, придобили национализиран някога имот не от държавата, а от друго частно лице. [17] Съдът намира, че в тези случаи, тъй като властите не са осигурили ясно разграничение на реституцията на имоти от добросъвестни трети лица, е дължимо обезщетение по пазарната стойност на отнетото жилище.
В тази група вероятно ще попаднат и хипотезите на засегнатите лица вследствие удължения срок за предявяване на искове, допуснат с изменението на ЗВСОНИ от 1997 г. /впоследствие прогласен за противоконституционен/. Подобни индикации се откриват в §§ 120 и 189 от решението.
Разширителният подход при прилагане на реституционния закон е особено показателен по делото Тодорова, по което Съдът констатира наличието на нарушение на чл. 1 от Протокол 1. През 1953 г. дворното място и къщата на бабата и дядото на жалбоподателката били отчуждени за строителство на административна сграда. Като обезщетение те получили друго дворно място и къща в същия град. Този имот обаче бил национализиран през 1949 г. След приемането на ЗВСОНИ наследниците на някогашните собственици завеждат иск по чл. 7. Районният и окръжният иск уважават претенцията, а Върховният съд, макар и да констатира, че чл. 7 в случая е неприложим, оставя решението в сила, като променя основанието на иска като такъв по чл. 1.
Поради твърде спорните моменти и наличието на вътрешни противоречия, анализираното по-горе решение нито ще улесни националните власти да поправят собствените си пропуски, нито ще ги стимулира да предприемат позитивни мерки с оглед изпълнение задълженията си по Конвенцията. С него бяха въведени критерии за обезщетяване, които не съществуват в закона и се разминават с целта на българския законодател. За Европейския съд се оказаха важни основанията за прогласяване нищожността на договора при определяне размера на обезщетението, а не размера на реално полученото обезщетение. Вместо да внесе яснота решението постави засегнатите от чл. 7 лица в абсолютно различна ситуация .
ІІ.2. Случаят на г-жа Тодорова е сходен на този по делото Дебелянови срещу България[18], макар че в него са преплетени и проблеми с продължителния отказ от изпълнение на влязло в сила решение. Бащата на жалбоподателите закупува през 1947 г. къща в гр. Копривщица, която през 1953 г. е отчуждена, а няколко години по-късно – превърната в музей и обявена за паметник на културата с национално значение /известна като Ослековата къща/. Като обезщетение той получава известна сума пари и друга къща, която е била национализирана по-рано. След приемането на реституционния закон бившите собственици осъждат наследниците да възстановят дадената като обезщетение къща. Жалбоподателите от своя страна започват процедура да им бъде възстановена Ослековата къща. С решение от март 1994 г. Върховният съд им признава правото на възстановяване собствеността върху имота, тъй като той съществува във вида, в който е бил отчужден. Няколко месеца по-късно – през юни 1994 г. Народното събрание постановява мораториум върху законите за реституцията относно имотите със статут на национални паметници на културата. По смисъла на това решение, мораториумът следвало да преустанови действието си с приемането на нов закон за паметниците на културата. Такъв обаче все още не е приет. Съдът заключава, че безспорно е налице законна цел във връзка със защитата на културното наследство на дадена държава, но отбелязва, че “при обстоятелствата по делото, мярката е оказала сериозно, подлежащо на обезщетение на жалбоподателите влияние, пречейки на нормалното ползване на тяхното право в продължение на повече от дванадесет години. Невъзможността им към днешна дата да получат обезщетение за нанесените им вреди, ведно с несигурността на жалбоподателите по отношение на съдбата на техния имот, още повече е утежнила вредните последствия от спорната мярка”(52 ) Поради това е констатирано нарушение на чл. 1 от Протокол 1, но Съдът приема, че ще се въздържи да се произнесе по въпроса за обезщетението, отчитайки евентуалното споразумение между Държавата-ответник и жалбоподателите.
ІІ.3. Делото Кирови срещу България и Турция попада в категорията на сравнително ограничения кръг случаи, когато отказът от изпълнение на влязло в сила съдебно решение за възстановяване правото на собственост не е признат за нарушение и не се санкционира от Съда. [19] По това дело къщата и теренът около нея, принадлежащи на родителите на жалбоподателите в гр. Бургас, били експроприирани през 1949 г. През 1988 г. България и Турция подписват Протокол за покупка на сгради за дипломатическите и консулските представителства на двете страни, който засяга и имота на техните родители. Турските власти влизат във владение през същата година. В него е настанена консулската служба През 1992 г. след приемането на ЗВСОНИ жалбоподателите започват съдебна процедура за възстановяването на имота. С решение на окръжния съд от 1998 г. искът им е уважен. Това решение не е изпълнено. Съдът приема, че ЗВСОНИ намира приложение само по отношение на имоти, които към датата на приемането му са собственост на държавата и общините, а към онзи момент той вече е бил собственост на Турция. Доколкото жалбоподателите излагат аргументи за отговорността на българската държава при експроприацията на самия имот, съдът приема, че не е компетентен да се произнесе ratione temporis. Европейският съд, позовавайки се на своята практика по подобен род дела приема, че е оправдана липсата на позитивни мерки от страна на българската държава, тъй като тя е била длъжна да изпълни международноправните си задължения, произтичащи от Виенската конвенция за дипломатическите и консулските отношения и Консулската конвенция, подписана от двете страни. Жалбата е обявена за недопустима като явно необоснована.
ІІІ. Законът за възстановяване собствеността върху някои имоти по ЗТСУ, ЗПИНМ, ЗБНМ, ЗДИ и ЗС и практиката на Европейския съд
Този закон носи още наименованието “малък реституционен закон” и визира случаите, при които се допуска възстановяване на отчуждени за жилищни нужди застроени имоти при условие, че сградите съществуват към деня на влизане в сила на закона и мероприятието, за което е бил отчужден имотът фактически не е започнало. Възстановяване се допуска и тогава, когато сградите са съборени, както и ако са отчуждени празни парцели, но строителството фактически не е започнало и дворното място отговаря на изискванията за образуване на строителен парцел. Противоречивото тълкуване на закона от националните съдилища доведе до противоположни решения на националните съдилища при сходни хипотези.[20] В жалбата на г-жа Калинова срещу България са повдигнати оплаквания на плоскостта на чл. 1 от Протокол 1, поради факта, че бивши собственици на имот, отчужден за жилищни нужди, са я осъдили да им възстанови собствеността върху къщата и дворното място, които тя закупува от общината през 1986 г. Националният съд приема, че в случая са приложими разпоредбите за нищожността на чл. 26 от ЗЗД и открива порок в сделката поради нарушение на чл. 103, ал. 3 от Наредбата за държавните имоти. В самостоятелно съдебно-административно производство е отменена и заповедта за отчуждаване на имота и г-жа Калинова е принудена да предаде владението на бившите собственици. Жалбоподателката не предприема действия за възстановяване на стойността на продаденото й жилище /на осн. чл. 34 от ЗЗД/, тъй като вместо заплатените 14 397 лева през 1990 г, тя би получила едва 14 лева, т.е. около 7,5 евро в годината на прогласяване нищожността на договора /1998/. В своето решение по допустимост съдът приема, че в жалбата се повдигат сериозни въпроси както по фактите, така и по правото и тя не е явно необоснована, поради което я обявяват за допустима по отношение повдигнатото оплакване по чл. 1 от Протокол 1.[21]
ІV. Законът за собствеността и ползването на земеделските земи и практиката на Европейския съд
За разлика от предходните два реституционни закона, чийто “преходен” характер изтече преди 10 години и в общи линии по-голямата част от делата приключиха на национално ниво, проблемите на земеделската реституция дълги години все още ще са предмет на съдебни спорове както пред местните съдебни институции, така и пред институциите в Страсбург. Вероятността на тази прогноза се обосновава от една страна, от непрекъснатото удължаване на сроковете за предявяване претенции за възстановяване на земеделски земи. От друга страна, самата процедура, избрана от законодателя, доведе до допълнителни усложнения, тъй като в нея не бяха допускани до участие трети заинтересовани страни и нерядко след възстановяване по административен способ на собствеността се стигаше до оспорване на титула й във второ по ред гражданско-съдебно производство.
ІV.1. Случаят по делото Кехая[22] е особено показателен. Наследниците на г-жа Фатма Бозова предявили своите претенции пред поземлената комисия за възстановяване на 140 хектара земя в землището на с. Сърница и след получен отказ обжалвали същия пред районния съд във Велинград. Със свое решение от юни 1995 г. съдът възстановил собствеността на жалбоподателите. По-късно, по инициатива на Главния прокурор било образувано производство по реда на надзора пред Върховния съд. Със свое решение последният оставил без уважение предложението на Главния прокурор и потвърдил съдебния акт на районния съд. В изпълнение на това решение поземлената комисия въвела жалбоподателите във владение и те получили нотариален акт за имота. Малко по-късно през същата година местното лесничейство предявило ревандикационен иск срещу жалбоподателите, който бил уважен от районния съд. Следващата съдебна инстанция отменила решението, но ВКС отново уважил иска, приемайки че съдебните решения от 1995 и 1996 г. са постановени в административно производство, поради което ищецът по ревандикационното производство не бил обвързан от тях. ВКС изследвал повторно релевантните доказателства относно наличието на право за възстановяване на земеделската земя и достигнал до извода, че не били събрани доказателства относно правото на собственост на наследодателката на жалбоподателите. През 2002 г. съдия изпълнител въвел лесничейството във владение на земята. Съдът е отбелязал, че и двете производства са визирали права на собственост на едни и същи правни субекти – държавата и жалбоподателите и сърцевината на спора е една и съща. Въпреки теорията за различния характер на решенията от 1996 и от 2002 г., “след като в съответствие с българското законодателство от разглеждания период решенията на поземлените комисии констатират правото на реституция и правата на собственост по отношение на държавата, и след като е можело тези решения да се обжалват пред всички съдебни нива, би било в противоречие с принципа на правната сигурност да се приеме, че окончателните съдебни решения по тези спорове дори не обвързват държавата”. Съдът заключава, че на практика подходът на ВКС в решението му от 2002 г. има за последица “предоставянето на “втори шанс” на държавата да се пререши един спор, който вече е бил решен с окончателни решения в спорно производство, по което друг държавен орган – поземлената комисия, която е специализиран административен орган, отговарящ за реституцията – е бил страна и е разполагал с всички процесуални средства да защити интересите на държавата”.(§69) Европейският съд достига до извода, че властите са действали в нарушение на принципа за правна сигурност, въплътен в чл. 6, т. 1, като на тази основа жалбоподателите са били лишени от собствеността си в нарушение на чл. 1 от Протокол 1 от Конвенцията.
Съдът не се наема да дава оценка на земеделския реституционен закон, изтъквайки, че той няма за задача да прецени in аbstracto правната теория, която стои зад един законодателен акт. Той обаче декларира, че във всички правни системи силата на пресъдено нещо на решенията е ограничена ad personam и до материалния обхват на делото. При всички случаи обаче от контекста на решението е очевидно, че за Европейския съд различната подведомственост на органа /поземлена комисия, лесничейство/ не е основание да приема, че става дума за различни страни по спор, тъй като и двете администрации са част от държавата.
Ето защо зачестилите напоследък случаи, в които с решения на общинските съвети имоти, възстановени на частни лица от общинските служби “Земеделие и гори” /правоприемници на поземлените комисии/ се обявяват за публична общинска собственост би могло да доведе до повторение на решението по случая Кехая.
От друга страна, предвиденият законодателен механизъм на земеделската реституция едва ли бе най-удачен поради създадената възможност да бъдат засегнати права на трети лица. В тези случаи е твърде съмнително, че Съдът би възприел същата гледна точка, както в делото Кехая.
ІV.2. Делото Осман[23] е илюстрация за това как самият закон не създава достатъчни гаранции за закрила правата на трети лица, предвиждайки твърде улеснена административна процедура за въвеждане във владение. Съгласно § 4г от ЗСПЗЗ, лицата, обитаващи без нужните документи върнатите земи, се извеждат принудително от тях с кметска заповед, издадена след предложение на местната поземлена комисия. Г-н и г-жа Осман са отстранении принудително от имота, който им е предоставен за ползване, без да им е връчена заповед от кмета на селото /няма дани такава да е била въобще издавана/.
Европейският съд Съдът констатира, че временните постройки, оградата, трайните насаждения и част от птиците са своеволно разрушени, респ. унищожени, по време на намесата в тяхното жилище, организирана от кмета на селото и в присъствието на двамата полицаи, което представлява престъпление по служба срещу упражняване от заинтересованите лица на правото им на неприкосновеност на тяхното имущество.
Съдът припомня, че член 1 от Протокол № 1 изисква преди всичко намесата на държавната власт по повод неприкосновеността на имуществото да бъде законна По делото не са събрани доказателства, че разрушаването на имуществото на жалбоподателите е станало при изпълнение на административен акт или съдебно решение, постановено в съответствие с релевантното законодателство.Ето защо Съдът заключава, че “ намесата в правото на жалбоподателите на неприкосновеност на имуществото им изглежда оттук насетне незаконно на основание на разпоредите на вътрешното право и, в последствие, несъвместимо с изискванията на член 1 на Протокол № 1.”(§100)
Анализирайки фактите по горното дело, изтъкнатият специалист по правата на човека проф. Дж. Макбрайт изтъква: Фактът, че отстраняването изглежда е възможно просто въз основа на твърдението, че имотът се “ползва без правно основание” и не подлежи на предварителен съдебен контрол, прави този аспект на закона особено проблематичен, тъй като последващата жалба не е особено ефективно средство за защита на лице, което внезапно е било отстранено от имот.”[24]
Реституционното законодателство, което бе създадено, за да възстанови справедливостта, нарушена с извършените в миналото национализация, експроприация и коопериране на земеделските земи, създаде големи затруднения при прилагането му както поради несъвършенствата на самите нормативни актове /породили необходимостта от многократните им промени/, така и поради различните политически виждания, които провокираха сезиране на Конституционния съд и прогласяване нищожността на отделни текстове от законите. Неяснотата на нормативните актове от своя страна рефлектира и върху правоприлагането, поради което аналогични казуси получаваха противоположни решения от съда. И ако в началото на прехода Европейският съд по правата на човека бе по-либерален и склонен да омаловажава някои крайни решения на националните власти, стоящи на границата на спазване на стандартите на Европейската конвенция, едва ли 15 години след нейното ратифициране той би бил все така благосклонен . [25]
Светла Маргаритова
Доктор по право
[1] Виж Zvierzynski c. Pologne,§ 63, реш.от 19.06.2001 г.;Beyeler c.Italie,nо 33202/96,§ 100; Маrcx c. Belgique, реш. от 13.06.1979, S.A. n 31.
[2] Елисавета, Мари и Вахе Паникян срещу България, жалба № 29583/96 г. – решение от 10.07.1997 г.
[3] Великови и други срещу България, жалби №№ 43278/98, 45437/99, 48380/99, 51362/99, 53367/99, 60036/00, 73465/01 и 194/02 – решение от 15 март 2007 /окончателно от 09.07.2007 г./
[4] Осман срещу България, жалба № 43233/98 г. – решение от 16.02.2006 г.
[5] Markcx c. Belgium, Serie A, )o.31, & 50
[6] Господинова срещу България, жалба № 37912/97, решение от 16.04.1998 г. – жалбоподателката повдига оплакване, свързано с отказа на националните власти да реституират имот, който е бил отчужден през 1973 г.
[7] в изложението по-долу по този раздел са ползвани аргументи от изготвеното искане на основание чл. 43 от Конвенцията за отнасяне на делото пред Голямото отделение от адвокатите Здравка Калайджиева, Румен Райковски и Светла Маргаритова.Искането бе отхвърлено от панела от 5 съдии на 9 юли 2007 г., когато на основание чл. 44, ал. 2 от Конвенцията, то стана окончателно.
[8] с.4 от стенограмата от пленарното заседание от 16.06.2006 г., изказване на г-жа Елеонора Николова от парламентарната група на Обединените демократични сили
[9] Őneryildiz v Turkey, requête no 48939/99, arrêt du 30 novembre 2004 г. §§124-129 – решение на Голямото отделение
[10] Общият подход по тях Съдът е изразил в решението по делото на Pincová and Pinc v. the Czech Republic – № 36548/97, § 51, ECHR 2002‑VIII
[11] Цитираното от съда в раздела Великови решение на българския Върховен Касационен съд /т. 14, стр. 3/ относно фактически констатации на инстанцията, е решение по подадена молба за отмяна от жалбоподателите и съдържащите се в него констатации от фактическа страна са ирелевантни за правния спор по същество.
[12] §§228-234 от решението – делото Николови, жалба № 194/02
[13] Виж Akkuş contre la Turquie – requête 19263/97, както и многобройните повтарящи се турски дела за забавено изплащане на обезщетения от страна на държавата
[14] виж Цилеви – жалба №73465/01 – §§222-227
[15] виж § 211 от решението – жалба № 53367/99
[16] виж жалбата на Николови – жалба № 194/02
[17] виж Енева и Добрев – жалба № 51362/99 – §§242-248
[18] виж Дебелянови срещу България – решение от 29 март 2007 г. – жалба № 61951/00
[19] виж Kirovi c. la Bulgarie et Turquie – requête no 58694/00, décision sur la récévabilité
[20] в този смисъл възникнаха проблеми по-скоро в сферата на чл. 6.1. относно правото на справедлив процес и спазването на разумния срок – виж Hadjikostova v. Bulgaria. Решение от 4 декември 2003; Господинова срещу България
[21] виж Kalinova c. Bulgarie, requête no 45116/98, décision sur la récévabilité
[22] Кехая и др. срещу България, жалби №№ 47797/99 и 68698/01, решение от 12.01.2006 г.
[23] виж Осман срещу България, жалба № 43233/98, решение от 6 февруари 2006 г.
[24] доклад «Съответствие на българския закон и практика с установените стандарти във връзка с приложението на чл. 1 от Протокол 1», подготвен в рамките на проекта «Гражданското общество в подкрепа на устойчивата политика на България за гарантиране правата на човека», реализиран в периода 2003-2006 г. съвместно от Фондация адвокати за правата на човека,Холандския научно-изследователски център по правата на човека(SIM) и Националния институт по правосъдие
[25] За този период той е постановил 34 решения по допустимост и основателност, свързани с повдигнати оплаквания по чл. 1 от Протокол 1 от български граждани. В 13 от тях е отказал да се произнесе по чл. 1 от Протокол 1, а е разгледал спора в светлината на чл. 6.1. или друг текст. Половината от останалите жалби, по които са постановени решения, са свързани с проблеми, произтичащи от реституционното законодателство.
