Държавата е най-сериозният длъжник на бившите работници на “Плама”
Светла Маргаритова, PhD[1]
Историята на приватизацията на Плевенския нефтохимически комбинат прилича на много други както от близкото ни минало, така и от днес. През 1998 г. започва процедура по несъстоятелност на рафинерията, в която поредният собственик предлага оздравителен план и възобновяване на производството. През юли 1999 г. съдът по несъстоятелността одобрява предложения от длъжника оздравителен план, който влиза в сила след решение на Върховния касационен съд от април 2000 г. С решението за утвърждаване на плана съдът прекратява производството по несъстоятелност. В оздравителния план длъжникът се ангажира да погасява задълженията си в продължение на 35 години, през последователни разплащателни периоди от по 12 месеца. А “вземанията на работниците от “Плама” АД ще бъдат изплатени от търговска банка “Биохим” АД, като се заделят по 1 000 000 щ.д. от общата сума, платена по сметката на кредиторите в ТБ “Биохим” АД през разплащателни периоди 1,2,3.. . За изплащането им ще бъдат заделени и всички събрани суми по вземанията на “Плама” АД…” Производственият процес е възстановен на два пъти за по няколко месеца през 1999 г., после съоръженията остават на поддържащ режим.
Тъй като рафинерията не изпълнява оздравителния план и не превежда дължимите суми за погасяване вземанията на работниците в ТБ “Биохим”, те искат от окръжния съд да им издаде изпълнителни листове. След това всеки от тях подава молба за образуване на изпълнително дело, като сочи способите за събиране на вземанията си срещу рафинерията. Всички определения на окръжния съд за издаване на изпълнителни листове, са обжалвани от длъжника пред апелативния съд във Велико Търново. Изпълнителните производства са спрени. Процедурата реално е възобновена едва през 2005 г., но реални постъпления по тези изпълнителни дела няма.
Междувременно, онази част от работниците и служителите на рафинерията, които продължават да работят там и след старта на процедурата по несъстоятелност, не получават договорените заплати, а само частични аванси. Постепенно мнозина от тях са уволнени, но без да им бъдат платени съответните обезщетения, което води до нови трудови дела срещу комбината, нови изпълнителни листове и изпълнителни дела. Започват редица конкретни действия за принудително събиране на вземанията – издирвано е имущество на рафинерията (автомобили, локомотив, цистерни и друга техника), налагани са запори, правят се оценки и др.
Към този момент държавата не е започвала изпълнителни дела срещу рафинерията, нито е налагала обезпечителни мерки, макар че нейните вземания датират още от 1998-2000 г. – от неплатени здравни и осигурителни вноски, мита, акцизи и данъци. Агенцията за държавни вземания (АДВ) е била уведомявана за образуваните изпълнителни дела, както и за това, че “Нова Плама” има публични задължения, но върху имуществото й не са налагани запори или възбрани. Чак през 2002 г. публичният изпълнител пристъпва към такива действия. С налагането на обезпечителни мерки от АДВ съдебно-изпълнителните производства на отделните работници са спрени. Както в действалия към онзи момент Данъчно-процесуален кодекс /ДПК/ до 31.12.2005 г., така и в новия Данъчно-осигурителен процесуален кодекс /ДОПК/, не е регламентиран обаче срок, в който публичните изпълнители са длъжни да съберат вземанията. Тази ситуация на практика продължава до момента, когато дружеството повторно е обявено в несъстоятелност през 2006 г.
През 2004 г. в Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) е образувана преписка по молба на три акционерни дружества срещу „Нова Плама” АД, с твърдения за нарушения на Закона за държавните помощи и на Закона за защита на конкуренцията. С решение от 10 февруари 2005 г. КЗК намира, че част от оплакванията са основателни: „държавата в рамките на повече от 5 години е следвало да предприеме необходимите предвидени в закона действия, за да осигури удовлетворяване на вземанията си, а не да остава пасивна, която пасивност е необоснована предвид данните за състоянието на дружеството, които показват, че е малко вероятно „Нова Плама“ АД да върне задълженията си… КЗК счита, че в този случай на първо място е осъществен косвен трансфер на държавни средства, доколкото държавата не предприема нищо, за да си ги събере, и успоредно с това е налице голяма вероятност, с оглед финансовото положение на длъжника, те никога да не бъдат събрани.”[2] На рафинерията са наложени имуществени санкции.
В официалното съобщение, публикувано на сайта на КЗК, е отбелязано, че в това си концептуално решение тя за пръв път в практиката си по оценка на държавни помощи констатира, че нехайството на държавата като кредитор и нейното пасивно поведение, при влошаващото се състояние на длъжника, априори противоречи на поведението на добросъвестния частен кредитор, който не би оставал безучастен, а би използвал всички законови възможности, за да събере вземанията си, особено когато с времето тази възможност ще става все по-неосъществима. Поради огромния риск държавата никога да не получи вземанията си, КЗК ги приравни на пряка субсидия в полза на “Нова Плама”АД.
Странно е обаче, че решението на КЗК е обжалвано не само от рафинерията, но и от АДВ, и от Главния данъчен инспектор. Дори само този факт е отлична илюстрация за отношението на официалните държавни институции към законовите им задължения.
С решение от октомври 2006 г. Върховният административен съд приема, че „В конкретния случай, не проявявайки активно поведение спрямо несъбраните си вземания, държавата се отклонява от обичайното поведение, което един прилежен частен кредитор би следвало да има към нередовните си длъжници, доколкото той не би наблюдавал безучастно непрекъснато намаляващата с времето възможност да събере вземанията си…”.[3]
През май 2006 г. на основание чл. 709, ал. 1 и чл. 710 от ТЗ Плевенският окръжен съд възобновява производството по несъстоятелност на “Нова Плама” АД, но не по искане на на държавата, а на частни кредитори. На 19 март 2007 г. синдикът на „Нова Плама” публикува обявление за продажба на „Производствена площадка ведно с всички активи, свързани с производствената дейност на Рафинерия Плама-гр. Плевен”.
След два неуспешни опита за публична продан и намаляване на първоначално обявената цена, на 18 юни 2007 г. рафинерията е продадена за 44 400 000 лева на „Хайуей логистик център” ЕООД. От тези пари в началото на 2008 г. всички работници получават част от дължимите суми. В най-добрия случай това е главницата по изпълнителните листове. Немалко работници получават едва около 1/3, без да могат да се ориентират каква част им се изплаща и защо не са признати всичките им вземания, след като са от трудови правоотношения и би следвало служебно да се включат от синдика в списъка на вземанията.
През 2002-2003 г., след като едната група изпълнителни производства са блокирани поради наложените обезпечителни мерки от АДВ върху имуществото на рафинерията, 42-мата работници изпращат жалби до Съда в Страсбург.
Европейският съд по правата на човека многократно е подчертавал, че правото на справедлив процес би било илюзорно, ако едно окончателно съдебно решение не би могло да бъде изпълнено в ущърб на някоя от страните. Изпълнението на съдебно решение е интегрална част от един съдебен процес по смисъла на чл. 6 от Конвенцията. В този смисъл задължение на държавата е да създаде механизъм, който да е ефективен на практика. По принцип намесата на държавата в изпълнението на съдебното решение би могла да бъде оправдана при някои особени обстоятелства с оглед предоставената й свобода на преценка в материята за контрол върху ползването на собствеността. Но подобна намеса не бива да възпрепятства, обезсилва или пререшава въпроса, за който вече е постановено решение.
Съдът отбелязва, че на фискалните власти биха могли да се дадат известни привилегии с цел да се осигури събирането на публичните вземания. В случая обаче обезпечителните мерки не са били последвани от никакви действия по принудително изпълнение от страна на АДВ.
Така Европейският съд достига до извода, че”намесата на Агенцията за държавни вземания по време на процедурите, започнати от жалбоподателите и нейната последваща пасивност, докато процедурите на заинтересованите са останали блокирани, са направили почти невъзможни изпълнението на съдебните решения на жалбоподателите за повече от четири години без тази ситуация да изглежда оправдана от каквито и да е легитимни обстоятелства”(§66)
Няма спор, че властите не носят отговорност за поведението на недобросъвестни частни длъжници. Но нищо не оправдава разглеждането на такива обикновени жалби повече от 2-3 години, особено когато става въпрос за вземания от трудово възнаграждение.
Затова Европейският съд заключава, че е налице нарушение на чл. 6, § 1 -жалбоподателите са понесли едно неоправдано и непропорционално ограничаване на правото им да изпълнят постановените в тяхна полза съдебни решения, което е увредило същината на тяхното право на достъп до съд.
По второто оплакване – за нарушено право на собственост по смисъла на чл. 1 от Протокол 1 на Конвенцията. Жалбоподателите са имали обоснованата надежда, че в хода на изпълнителното производство ще могат да съберат вземанията си, чийто размер варира между 400 и 18 000 евро. Но с продължителното си бездействие държавата е създала предпоставки за “източване” на рафинерията и за увеличаване на нейните дългове. Същевременно налагането на обезпечителни мерки е преградило всяка възможност жалбоподателите да получат вземанията си. Техните права са ограничени за неопределено време и така на практика те са санкционирани вместо нарушителите.
Съгласно чл. 189, ал. 5 от ДОПК (чл.153, ал. 5 от отменения ДПК), “при неизпълнение на оздравителния план или извънсъдебно споразумение съдът възобновява производството по несъстоятелност по искане на министъра на финансите, като в този случай не се прилага изискването публичните вземания да представляват не по-малко от 15 на сто от общия размер на вземанията съгласно чл. 709, ал. 1 от Търговския закон.“
Ако държавата е имала намерение да събере вземанията си, тя би поискала възобновяване на производството по несъстоятелност още през 2001 г. (година след влизането на оздравителния план в сила), когато става ясно, че производството окончателно е преустановено в края на декември 1999 г. По официална информация на НОИ, към 30.09.2005 г. „Нова Плама” АД се нарежда на шесто място сред 50-те най-големи негови длъжници.
Законовата уредба, която предвижда привилегирован ред за събиране на публичните вземания от данъци, такси и други налози, сама по себе си не води до нарушаване на принципа на пропорционалността, на баланс между обществения интерес и опазването на основните права на личността. Но заради риска за частните кредитори, който се съдържа в тези привилегии, би следвало да има някои процесуални гаранции срещу произволното им или непредвидимо прилагане от държавата. Макар че тя не може да бъде държана отговорна за неплатежоспособността на един частен кредитор, създадените пречки в процедурата по изпълнителното производство и причинените забави не са били оправдани именно поради бездействието на АДВ. Изводът, до който стига Европейският съд е твърде смущаващ, макар и очакван и логичен. Той съдържа сериозен упрек към държавата и нейните институции, а именно: забавата за изпълнение и невъзможността на жалбоподателите да получат изцяло своите вземания по принцип “не се дължи на неплатежоспособността на дружеството длъжник, а е последица от намесата на официалните власти в процедурата по изпълнение, започната от заинтересованите, от последващата им пасивност и от прекомерната продължителност на някои процедури.”(§ 97)
Решението на Европейския съд би следвало да доведе до сериозно преосмисляне както на законодателството, така и на практиката по неговото прилагане.
Задължителната сила на решението на Съда далеч не се свежда до изплащане на конкретно присъдената сума (“индивидуални мерки”).
Окончателното решение на съда се изпраща на Комитета на министрите, който следи за изпълнението му. Нерядко самото естество на констатираните нарушения е такова, че за да се избегне повторението им е наложително да се измени действащ нормативен акт или да се приеме нов; да се преустанови противоречаща на Конвенцията практика или тя да бъде променена. Тези мерки се наричат “генерални”, тъй като са насочени към решаване на конкретно установения проблем, а не към възстановяване на индивидуално нарушеното право на отделния жалбоподател. Цялата процедура изисква и немалко технологично време, за да се изпълнят изискванията на Страсбург и случаят да приключи с приемането на резолюция.
Законодателните промени
В действащия ДОПК регламентацията на материята за конкуренцията между публичните и частните вземания не е прецизна. Сздават се твърде много възможности за самите длъжници да възпрепятстват насочването на принудително изпълнение върху имуществото им от кредитори – частни лица. Пример за това са многобройните заявления на длъжника – “Нова Плама” АД, адресирани до съдебно-изпълнителната служба на Плевенския районен съд. В тях “Нова Плама” уведомява, че е получила от публичния изпълнител при АДВ-Русе постановление от 19 декември 2002 г., с което е наложен запор върху движими вещи на дружеството. И по този повод “Нова Плама” АД съветва съдия-изпълнителя “да се въздържа от изпълнителни действия” срещу онези движими вещи, върху които са наложени обезпечителни мерки от публичния изпълнител – АДВ, като спре производствата по тях на основание чл. 329, б. “г” от ГПК. В противен случай щяло да се стигне “до множество еднотипни незаконосъобразни изпълнителни действия, които безспорно ще бъдат също така еднотипно отменяни от контролната инстанция – Плевенски Окръжен съд, твърдят от рафинерията. Оказва се, че длъжникът е заинтересован да има публичноправни, вместо частни задължения.
Свободата на преценка на националния законодател при приемането на данъчни закони не може да е безконтролна и да води до цялостно погазване правата на третите добросъвестни лица. Би следвало нормите, свързани с привилигированото положение на държавата за събиране на публични вземания, да бъдат прецизирани чрез предвиждане на срокове, в които публичните власти са длъжни да предприемат реални действия за осребряване на имуществото на длъжниците, спрямо които са наложили обезпечителни мерки. А липсата на каквито и да е действия в законовия срок да води автоматично до обезсилване на наложената обезпечителна мярка, така че частният кредитор да продължи процедурите по събиране на вземането си. Така няма да се стига дотам, че АДВ, налагайки запори и възбрани върху имуществото данъчно неизправните субекти, на практика да разтваря “чадър” и да ги опазва от частните кредитори.
Мястото на тези промени е в ДОПК.
На второ място, наложителни са и промени в Кодекса за социално осигуряване. Съгласно чл. 70а, ал. 4 от него, в осигурителния доход не се включват начислени, но неизплатени трудови възнаграждения. Дори когато за тяхното принудително събиране са издадени съдебни изпълнителни листове (т.е. сумите са безспорно дължими), те няма да бъдат зачетени за осигурителен доход. Това на практика означава, че докато работодателят не изплати на работника дължимите му възнаграждения, той няма задължения да внася и осигурителни вноски. Намирам, че това нарушава принципа за пропорционалност, защото санкционира добросъвестните работници за сметка на недобросъвестните работодатели. След като работникът е положил реално труд и той му е начислен, не е негова вината, че възнаграждението не му е изплатено, за да бъде санкциониран и повторно, като заработената сума не бъде включена при изчисляване на пенсията му. Недопустимо е държавата да прехвърля в тежест на работника неблагоприятните последици от противоправното поведение на осигурителя. Защитата на правата на гражданите включва и гарантирането на осигурителните им права.
Намирам, че законодателното решение, което съществуваше до 1 януари 2000 г. в чл. 149 от отменения Дял ІІІ на Кодекса на труда от 1951 г., бе по-справедливо: ”Невнасянето от предприятието, учреждението или организацията следващите се осигурителни вноски не лишава в никакъв случай работниците и служителите от правото да получават всички парични обезщетения, помощи и пенсии.”
Би следвало да се обмисли и доколко е оправдано лихвите по вземания, произтичащи от трудови възнаграждения, да бъдат оставени в отделен ред, както е сега в Търговския закон. Когато е създавал разпоредбата на чл. 722 от ТЗ, законодателят не е имал предвид в резултат на какво вземане се претендират дължимите лихви. Така въпреки че вземанията от трудови възнаграждения са поставени в ред четвърти, вземанията за лихви върху неизплащането на същите тези трудови възнаграждения са толкова назад, че на практика са несъбираеми.
Промени в практиката на официалните институции
Съгласно чл. 33, ал. 2, т. 4 от КСО, Националният осигурителен институт, наред с другите си правомощия, “осъществява контрол по спазване на осигурителното законодателство във връзка с възложените му дейности “.В случая “Плама” обаче мълчаливото съдействие от страна на държавата продължава. По отношение на признатите и изплатени суми рафинерията поема ангажимента да изготви удостоверения за помесечно получаваното възнаграждение на всеки от работниците – т. нар. УП-2, които да се вземат предвид при определяне актуалния размер на пенсиите. Изготвянето им в случая не само е забавено, но на работниците са издадени удостоверения с невярно съдържание, в които фигурира по-нисък доход от реално изплатения. С тази информация разполага РУСО – Плевен, но нито назначава ревизия, за да санкционира ръководството на рафинерията, нито предприема други мерки. Нищо не се променя и след жалбите до НОИ срещу бездействието на служителите на РУСО-Плевен. Тъкмо обратното – преписките са препратени обратно в поделението. Подобна ситуация ощетява допълнително над 700 работници на рафинерията, които към момента са пенсионери. Това обаче би могло да доведе до лавина от жалби, при които Европейският съд да достигне до извода, че България има “структурен проблем”.
Би представлявало интерес поведението на държавата и след като реално бъдат изплатени присъдените от Европейския съд суми за обезщетение по делото на 42-та работници. Дали те ще бъдат основание, даващо право на работниците да поискат преизчисляване на пенсиите?
Колкото и парадоксално да звучи, след почти 17-годишно прилагане на Европейската конвенция, тя не се познава добре точно от органите, от които най-много зависи да не бъде нарушавана. Струва ми се, че в този смисъл уведомяването на съответната институция (чиито действия или бездействия са повод за жалбата до Европейския съд), че е постановено решение и неговият превод не са достатъчна гаранция, че в бъдеще няма да бъдат допускани подобни нарушения (особено когато порокът произтича от неправилна практика). Може би трябва да се провеждат специални разяснителни кампании пред съответните длъжностни лица на всички нива в страната, както и периодично да бъдат информирани представителите на трите власти под формата на квалификационни курсове и семинари за практиката на Европейския съд.
Непродуктивен е и начинът, по който се преподава Европейската конвенция по правата на човека в българските ВУЗ-ове. Не е достатъчно бъдещите специалисти (не само юристи) да бъдат информирани за Конвенцията, те трябва да бъдат възпитани да разбират нейната философия и нейните стандарти, установени в 50-годишната история по прилагането й.
[1] Авторката и адвокат Ивайло Ценкулов от Плевенската адвокатска колегия представляваха 42-мата жалбоподатели пред Европейския съд по правата на човека
[2] Решение № 33 от 10.02.2005 г. – http://www.cpc.bg.
[3] Решение на Върховния административен съд № 9876 от 12.10.2006 г. по адм.д. № 2547/05
