За подготовка на студентите от ВСУ по предмета „Организация на превенцията“
Препоръка Rec (2003) 21
на Комитета на министрите към държавите-членки относно партньорството в превенцията на престъпността
(Приета от Комитета на Министрите на 24 септември 2003 г. на 853-то заседание на заместник-министрите)
Комитетът на Министрите, съгласно условията на Член 15.b от Устава на Съвета на Европа, Като има предвид, че целта на Съвета на Европа е да постигне един по-тесен съюз между държавите-членки, за да бъдат защитени и претворени идеалите и принципите, които са тяхно общо наследство; Като признава, че традиционните наказателни и правоприлагащи мерки за намаляване на разпространението и въздействието на престъпността в нашето съвремие са недостатъчно ефективни и отчита появата на изцяло нови форми на престъпност в Европа; Като има предвид, че това състояние на престъпността и нарастващото безпокойство по този повод засилват чувството на несигурност у много от гражданите на Европа, което в извънредни случаи може да прерасне в загуба на доверието към политическата власт, правовия ред и институциите, отговорни за неговото прилагане и което, освен това, може да провокира нетърпимост, изключване и ксенофобия; Като има предвид също, че според изследванията, освен традиционните подходи, потенциално ефективно и рентабилно е разработването и прилагането на стратегии за превенция, предвиждащи участие на обществеността и местните власти; Като припомня Заключителната декларация на Втората среща на високо равнище на държавните и правителствени ръководители на Съвета на Европа в Страсбург на 10 и 11 октомври 1997 г., на която “[беше заявена] пълна подкрепа за Съвета на Европа във връзка с бъдещи действия за укрепване на сплотеността, стабилността и сигурността в Европа”; Като взема под внимание Препоръка R (83) 7 относно участието на обществото в наказателната политика, Препоръка R (87) 19 относно организацията на превенцията на престъпността, Препоръка R (96) 8 относно наказателната политика в преобразуваща се Европа и Препоръка Rec (2000) 20 относно ролята на ранната психо-социална намеса в превенцията на престъпното поведение; Като се съобразява с Препоръка 36 (1997) на Конгреса на местните и регионални власти в Европа (КМРВЕ) относно престъпността и несигурността в европейските градове, както и Препоръка 80 (2000) относно престъпността и несигурността в европейските градове: ролята на местните власти; Като се съобразява с Препоръка 1531 (2001) на Парламентарната асамблея на СЕ относно сигурността и превенцията на престъпността в градовете: създаване на Европейска обсерватория;
Като припомня Виенската декларация по въпросите на престъпността и правосъдието, приета на Десетия конгрес на ООН по превенция на престъпността и третиране на закононарушителите (април 2000);
Като се съобразява с резултатите от Европейския форум за сигурност в градовете и по-конкретно с Неаполския манифест за безопасност и демокрация от декември, 2000 г.;
Като припомня заключенията на Европейския съвет в Тампере във връзка с установяването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие (1999), както и създаването на Европейска мрежа за превенция на престъпността (2001);
Като се съобразява с Ръководните насоки на ООН за превенция на престъпността (2002), в които се признава основната роля на партньорството;
Като взема под внимание опита на нарастващ брой страни, които през последното десетилетие разработват и изпълняват програми и проекти за превенция от различен мащаб;
С убеждението, че ефективната превантивна дейност за намаляване на престъпността изисква създаване на партньорства между свързани ключови партньори на всички равнища (национално, регионално и местно), за да бъдат ограничени в близък, среден и далечен план причините и възможностите за извършване на престъпления, да се намали риска за потенциалните жертви и следователно, да се подобри качеството на живот чрез повишаване на обществената безопасност,
Препоръчва на правителствата на държавите-членки:
1. да признаят необходимостта от широка обществена отговорност за превенцията на престъпността и важността на партньорския подход като практическо средство за споделяне на отговорностите и обединяване на разнообразни ресурси;
2. да осигурят нормативна уредба, която стимулира, а не ограничава партньорствата и да обобщят новите законопроекти и предложения за разпоредби, които биха имали положителен ефект върху партньорството в превенцията на престъпността;
3. да направят сбора от разнородни причини и последствия от престъпността широко достояние на политиците, администрацията, частния бизнес, обществеността и медиите; да популяризират всички превантивни дейности, характеризиращи се със споделяне на отговорности и интереси между различни субекти и институции и да насърчават партньорския подход като средство за обединяване на отговорностите при изпълнението или подкрепата за тези дейности;
4. като се съобразяват със съществуващото разделение на властите и отговорностите в обществото, да ограничат възможностите за злоупотреба, гарантирайки достатъчно консултации, гражданско участие и демократична и професионална отчетност при всяко споразумение за партньорство; да гарантират защитата на човешките права, включително и защитата на личните данни, в процеса на обмен на информация между различните партньорства;
5. да определят областите на държавната политика и управление, където партньорството в превенцията на престъпността е принципно приложимо и да посочат отговорните за тези области служби и институции (например, правоохранителната система и наказателното правосъдие, социалното подпомагане, заетостта, здравеопазването, образованието, културата и благоустройството);
Кои са партньорите? За каква превенция става дума? 61
6. да изследват конкретните възможности и да изяснят конституционните и практическите ограничения за участие на правораздавателната система (наказателното правосъдие и другите й клонове) в партньорства за превенция;
7. да изследват възможностите и ограниченията за участие на частния сектор в местни и национални партньорства във водещата роля на донорски организации или като отделни фирми-партньори;
8. ясно да разграничат уместните и неуместни действия при колективни инициативи, при които ражданите упражняват някаква форма на “социален контрол”, с цел да се избегнат саморазправата и социалното изключване;
9. да предприемат действия за основаване и насърчаване на партньорствата на различни равнища (международно, национално, регионално и местно), да следят за тяхната добра уредба, конституционосъобразност, пригодност към съвременните условия и принос към по-ефективна и приемлива превенция на престъпността;
10. да формулират специално необходимостта от ангажиране на местните власти и местното население в превантивна дейност, в съгласие с конституционните норми, както като инициатори, така и само като участници в нея;
11. да заложат достатъчни средства за създаването и функционирането на партньорски формации, които да работят ефективно и продуктивно; да създадат адекватни финансови рамки и правила, позволяващи обединяването на средства, придружени със съответната контролно-отчетна система;
12. да предвидят ефектите, които новите технологии и социално-икономическите промени биха произвели върху престъпността и в същото време да отчитат евентуалното им положително и отрицателно влияние върху превенцията и партньорствата, за да бъдат предприети съответните адекватни действия;
13. да признаят, че визията, философията и риториката по повод партньорството трябва да са придружени с практически действия, за да има превенцията реални и постоянни резултати;
14. да стимулират мотивационната и образователна дейност, обучението на кадри, мобилизацията на социалната отговорност на частните и обществени организации, на доброволните участници и обикновените граждани;
15. да съберат и предоставят за ползване надеждни и валидни познания и информация и да облекчат обмена на практически експертни знания и опит между участниците в партньорства за превенция, като в същото време зачитат професионалната тайна и сигурността на личните данни;
16. да насърчат научните изследвания и оценката на функционирането, резултатите и легитимността на партньорския подход в превенцията на престъпността;
17. да стимулират разработването на системна и стройна информационна база за партньорствата и да споделят, разпространяват и прилагат това познание в национален и международен мащаб; да подкрепят един подход с доказателствена, иновационна, еволюционна и прогресивна насоченост, приспособим към бързо променящите се проблеми на престъпността, социални условия и законодателство;
Счита, че за целите на тази препоръка трябва да бъдат възприети следните дефиниции:
– “партньорство” означава начин за постигане на по-висока ефективност в преследването на една обща цел чрез поемане на съвместна отговорност и обединяване на ресурсите на различни субекти-участници, били те държавни или частни, колективи или индивидуални. Партньорите се стремят да действат съвместно, без заличаване на своята професионална идентичност, без неприемливо или незаконно размиване на правомощията или интересите си и без заобикаляне на отчетността;
– “превенция на престъпността” означава намеса в причините за престъпните деяния и свързаните с тях проблеми с цел да се сведе до минимум риска за тяхната поява и разрастване и сериозността на евентуалните им последствия;
– “обществена сигурност” означава ситуация, при която хората, като индивиди или колектив, са освободени в достатъчна степен от редица реални или очаквани рискове, породени от престъпността и свързаното с нея поведение, могат достатъчно добре да се справят с последиците от подобни инциденти, които така или иначе може да им се случат; ако не са в състояние да се справят без чужда помощ, те все пак са достатъчно добре защитени от тези рискове и благодарение на това могат да водят нормален културен, социален и икономически живот, да упражняват способностите си, да се радват на благополучие и да се ползват от качествени услуги;
– “партньори” са онези, индивидуални или колективни участници, които могат съвместно да се намесят, пряко или непряко, в причините за престъпленията и свързаните с тях проблеми или да способстват за осъществяването на такива намеси;
И насърчава правителствата на държавите-членки да се ръководят от следните насоки за прилагане на горните препоръки:
Насоки
I. Създаване на благоприятна партньорска среда
1. Необходимо е на национално ниво правителствата да поемат ангажимента за координация на своите инициативи по посока на разработване и осъществяване на политики и стратегии за превенция на престъпността и обществена сигурност (например, чрез създаване на национални съвети и приемане на национални програми за превенция на престъпността и пр.).
2. Правителствата трябва да съдействат и на политическата власт на регионално и местно равнище за постигането на идентична координация.
3. Създаването и функционирането на партньорства трябва да се представя като важно средство за постигане на такава координация чрез обединяване на ресурсите и ясно разпределение на отговорностите.
4. Необходимостта от политическа подкрепа за партньорствата следва да бъде взета под внимание и да бъдат положени усилия за създаване и поддържане на подходящи политически, законови и структурни условия за тяхното гладко функциониране.
5. Изискването за координация на политическите усилия и инициативите, както и за стратегическо планиране, следва да бъде прилагано и след основаването на дадено партньорство; тя трябва да бъде непрекъснат процес, за да се постигне степен на адаптивност, позволяваща да се разработват решения за нововъзникващи проблеми, а в някои случаи дори тези проблеми да се предугаждат.
6. Следва да се признае необходимостта от балансиране на институционалните, законодателни и финансови промени с нуждата от последователност и стабилност на работната среда на партньорствата в средносрочен план, за да могат те да се утвърдят и да работят ефективно; това е особено важно, когато партньорството има дългосрочни задачи.
7. Трябва да се признае повсеместно, че партньорските споразумения означават новаторство, творческо напрежение и поемане на рискове и че всяка законодателна рамка трябва да бъде гъвкава, като не поставя твърде строги ограничения и позволява приспособяване към местните условия и променящата се среда, както и усъвършенстване.
8. Създаването на партньорствата може да се улесни на практическо ниво чрез изготвяне на примерни сборници с процедурни правила, споразумителни протоколи или договори за осъществяване на конкретни инициативи и, при необходимост, за назначаване на платени координатори.
9. Необходимо е да се развият по-широки мрежи от институции и лица, заинтересувани от въпросите на превенцията, които биха могли да влязат в полезни партньорства на по-късен етап.
10. Подходящата за успешно партньорство среда предполага и тесни връзки с органите на управление. Според най-добрите досегашни практики е разумно да се изгради законодателна или структурна рамка (например, съвети за превенция на престъпността, договори за сътрудничество и съвместна дейност, смесени работни групи и пр.).
11. Властите (обикновено на национално и регионално ниво) трябва да развият качествени схеми за подкрепа, включително финансова, чрез откриване на експертни бюра или информационни центрове за добри практики, центрове и програми за обучение и оценка на проекти, партньорства и тяхната дейност.
12. От особено значение е да бъдат взети под внимание всички страни на понятието “общност” и многообразието от връзки между него, престъпността и превенцията.
13. За да бъде жизнеспособно и полезно едно партньорство, най важното е да се следят националните и международните тенденции, които биха оказали влияние върху партньорството като подход, а също и върху всяко отделно партньорство.
II. Стартиране на партньорство
14. Трябва да се предвиди жизнен цикъл на партньорството от създаването му до евентуалното му прекратяване.
15. Партньорство може да бъде основано по много различни начини и да стартира на различни етапи от идентифицирането на даден проблем на престъпността или борбата с него.
16. При стартирането на всяко партньорство трябва да се определи съвсем ясно същината на проблема (проблемите) на престъпността или обществения ред, с който то ще се занимава и да се прецени дали съществуват подходящи методи за неговата превенция или такива трябва да се разработят; впоследствие трябва да се реши дали:
– вече съществуваща служба или партньорство (ако е необходимо, с реорганизации) може да поеме отговорността за справяне с тези проблеми;
– за тази цел е необходимо да се създаде нова служба; или
– ново партньорство.
17. Натрупването на твърде много партньорства с припокриващи се функции е разточително и понякога дори вредно. Когато съществува такова припокриване, то трябва да бъде отстранено по конструктивен начин.
18. Критериите за избор на партньори трябва да имат пряка връзка с целите на партньорството; под внимание трябва да се вземат:
– техните компетентности и ресурси в по-широк смисъл, включително и при необходимост възможностите им за лидерство;
– достъпът им до информация;
– териториалният им обхват (т.е. дали покриваната от тях територия е от подходящ тип и размер);
– доколко са допустими/имат законово основание да изпълняват дадената роля, включително в каква степен са самостоятелни;
– готовността им за сътрудничество, основано на точно разпределени между партньорите икономически и организационни правомощия и експертни области;
– подходящият баланс между самостоятелност и съвместно участие, както в областта на политиката, така и в частния сектор;
– тясната връзка между целите на партньорството и отговорностите на партньорите;
– наличието на достатъчна служебна, професионална или лична мотивация за поемане на отговорност;
– потенциалът им да проявяват гъвкавост по отношение на нови форми на работа, както в началния стадий, така и през цялото време на функциониране на партньорството.
19. Партньорствата трябва да имат становище и относно евентуалното участие на други лица и организации, ограничено или ad hoc, когато те биха били от полза за дейността им, например като донори или участници в конкретно събитие или чрез предаване на опит и консултации.
20. Трябва да бъде ясно, че едно ефективно партньорство предполага предварително съществуващо доверие между партньорите или изграждането на доверие, като последното може да отнеме време и да изисква специално старание. (Това е една от причините, поради които една поредица от краткосрочни партньорства може да се окаже по-неефективна от едно дългосрочно партньорство, макар че първият вариант се характеризира с по-голяма гъвкавост.)
Може да бъде избран и компромисен вариант, при който дългосрочните партньорства се съчетават с краткосрочни “сателитни” партньорства.
21.Трябва да бъде прието, че на местно, регионално и национално равнище са възможни най- различни партньорски конфигурации и че те могат да са подходящи при различни проблеми на престъпността и за различни обстоятелства. Разнообразието им не може да бъде обхванато само от едни вид партньорство с точно определен мащаб.
22. Партньорството трябва да се организира по следната схема (което обаче не означава, че тя трябва да се прилага в същата последователност или че точките са подредени по важност):
– първоначален, възможно най-щателен анализ на проблема/проблемите на престъпността,;
– въз основа на този анализ се планират както непосредствени, така и стратегически действия;
– съгласуват се общите цели за ограничаването на проблема и се определят подходящи критерии (както за мониторинг на функционирането на партньорството, така за оценка на резултатите от него);
– ако условията го позволяват, се разглеждат и видовете превантивна намеса, които ще са от компетентността на партньорството; в някои случаи, обаче, партньорството може да избере съответните методи на превенция, едва след като бъде официално създадено;
– въпросът за намирането на средства за текущи разходи (както за режийни разноски от рода на наем на помещение, така и за осъществяване на самата превантивна дейност) трябва да се разгледа много внимателно, тъй като опитът показва, че партньорствата губят много време за осигуряване на финансиране;
– трябва да се предвиди и финансиране на независима оценка;
– необходимо е да се определи срокът на съществуване на партньорството – краткосрочно, средносрочно или дългосрочно;
– между първоначалните цели трябва да залегнат и такива, които са бързо или лесно постижими, тъй като по този начин се демонстрира активност и успех, което ще мотивира и вдъхнови партньорите и ще им осигури външна подкрепа;
– препоръчително е да се създаде процедурна рамка, съдържаща правила за обмен на информация и знания вътре в партньорството и между него и външни организации, както и процедурите за вземане на решения и разрешаване на конфликти между партньорите. Трябва да бъде взето принципно решение за това дали партньорството ще идентифицира проблемите предварително и тогава ще създава процедурите за решаването им или ще разрешава проблемите в хода на тяхното възникване:
- • да се даде ясно определение и направи строго разграничение между компетентността на отделните партньори (за да се избегне всякакво объркване на ролите) и да се направи оценка на първоначалните нужди от квалификационни курсове;
- • да се разработят/приемат етични стандарти;
- • да се установи обща работна терминология;
- • да се обсъдят очакванията на партньорите един към друг;
- • да се формулират задълженията на партньорските организации.
– да се съгласува справедливо и адекватно разпределение на приноса на отделните партньори (финансов, кадрови, времеви, предоставяне на сграден фонд и пр.) и, ако е необходимо, да се определят процедури за разглеждане на жалби;
– да се очертае структурата на партньорството и да се обърне внимание на евентуалната полза от две функциониращи нива – оперативно и планово, на назначаването на платени координатори и на балансираното участие на щатни и доброволни членове, както и на партньорски служби, финансирани по различни начини;
– броят на партньорите да бъде съобразен с обхвата на целите на партньорството и други практически съображения относно сътрудничеството (при наличие на многобройни партньори, сътрудничеството би било затруднено, ако не се създадат нарочни правила за неговото функциониране);
– да се разработят основни правила за отношенията с медиите и да се създаде и изпълни медийна стратегия при стартирането на партньорството.
III. Функциониране и поддръжка на партньорствата
23. Да се поддържат и по този начин наблюдават всички благоприятстващи партньорството условия, споменати в раздела относно неговото стартиране по-горе.
24. Да се приемат добри практики за управление, засягащи прегледа, мониторинга и приспособяването на цели, методи, планове за действие и пр.
25. Да се предприемат стъпки за поддържане на текучеството на персонала и смяната на партньорските роли в минимални (или оптимални) граници, за да се постигне максимална ефективност (като се запазва основен обем обща информация) и да се поддържа доверието.
26. Кадрите на партньорството да се квалифицират постоянно, за да не се прекъсва линията на компетентност и обучението да спомогне за приспособяването им към по-значимите промени в дейността и организацията на партньорството.
27. Нараства необходимостта от съобразяване и насърчаване както на политическите, така и на професионалните аспекти на партньорския подход в превенцията на престъпността, като стремежът е все пак те да бъдат ясно разграничени, например чрез установяване на етични правила и рамки.
28. Да се постигне широко съгласие относно принципите за избор на приоритети от страна на партньорството и административните и демократични механизми, на които той ще се основава.
29. Да се съдейства за правилен обмен на информация между членовете на конкретните партньорства чрез протоколи, съобразени със законодателството за защита на информацията, личните данни и човешките права и с конкретните професионални задължения на партньорите, особено що се отнася до опазването на служебната тайна.
30. Необходимо е редовно да се прави преглед на добавената стойност на партньорската конфигурация, особено с оглед на променящите се условия. Да се разработят механизми за такива прегледи и съобразени с техните изводи действия, които да се предприемат след консултации с всички партньори и други субекти, които дейността на партньорството засяга.
IV. Връзки между партньорствата и обществото
31. Връзките между партньорствата и организациите, които са техни членове, подлежат на активно управление с цел стимулиране на подкрепата от колеги и осведомяване на по-широк кръг организации-членки и заинтересовани професионални кръгове за новите перспективи и идеи.
32. Партньорите да са във връзка с медиите и обществеността с цел осигуряване на одобрение за партньорството и конкретните му дейности, най-вече като ги информират за напредъка на тяхното изпълнение, степента на постигане на резултатите и заключенията от външните оценки.
33. Партньорите да подберат традиционни и нови средства за комуникация помежду си, с широк кръг заинтересовани лица и с обществеността.
34. Национални организации трябва да поемат водещата роля в установяването на стандарти за качество, отнасящи се до съдържанието на партньорските интернет страници и особено до надеждността на информацията за опита на партньорствата.
35. Да се информира администрацията и политическото ръководство за работата на партньорството, за да могат те да осигуряват необходимата подкрепа.
36. Всяко партньорство да създаде хоризонтални канали на комуникация с други партньорства с цел обмен на информация и идеи.
V. Преустановяване на дейността на партньорствата
37. Дейността на дадено партньорство може да се преустанови по редица причини, например:
– постигане на целта, за което то е било създадено;
– промяна на криминогенната обстановка и конкретния криминален проблем по начин, който не позволява на дадено партньорство да организира или предлага каквото и да било решение за тях;
– ниска рентабилност и ефективност на партньорството и липса на пътища за тяхното повишаване.
38. Да се разработи изходна стратегия при прекратяването на партньорството или след това, която да се отнася до:
– поемането или прехвърлянето на остатъчните правни и морални отговорности, финансови задължения и ангажименти, включително и към клиенти и служители;
– ликвидацията или прехвърлянето на собствеността върху активите, включително материални средства и данни;
– съхранението и/или прехвърлянето на знанието и опита;
– отразяването в медиите.
VI. Методология и оценка на цялостната дейност и на резултатите
39. Да се поощряват и финансират национални и международни научни изследвания върху партньорствата и проектите, осъществявани от партньорства.
40. Препоръчително е да се създадат национални и международни мрежи за превенция на престъпността или насърчаването на тяхното сътрудничество с партньорства с цел подобряване на комуникацията и обмена на информация, обучение и редовно информиране на кадрите и поощряване на научните изследвания.
41. Да се разработят техники за сътрудничество между партньорите в процесите на оценка на ефекта и риска от престъпността, в предвиждането на евентуални нови проблеми на престъпността и възможности за тяхната превенция, както и на по-широките тенденции, свързани по някакъв начин с тази проблематика.
42. Да се разработи подходяща методическа и понятийна рамка за оценка на партньорствата и тяхната дейност и по-специално за разграничаване между постиженията на партньорството и постиженията по конкретни проекти, изпълнявани от други организации, но подкрепени или инициирани от партньорството.
43. Да се разработят методи за оценка на разходите и ползите на проекти и партньорства и да се възприемат стандартизирани подходи за сравнителна оценка на различни типове дейност.
44. Да се намери точен баланс между вътрешна самооценка и административен мониторинг в партньорствата и външна, независима оценка на резултатите.
45. Тъй като оценките имат различни цели, за всеки тип оценка трябва да се определи съответстващо ниво на сложност, разходи, вложен труд и време.
46. Средствата и усилията, вложени в дадена оценка, да се определят от риска и съответните загуби, които би предизвикало евентуалното погрешно заключение. Субектите, които финансират оценките, обаче, трябва да преценят дали стандартите им за оценка да бъдат завишени, като надхвърлят непосредствените местни условия, в случай че крайните резултати могат да попълнят общия фонд от добри практики.
47. Разнородните познания, които могат да бъдат извлечени от оценките, трябва да се систематизират, да се оцени тяхната научна стойност, да се синтезират и обработят като насочващи материали за образователните, обучителни и практически цели на партньорствата. Тези познания трябва да се популяризират широко с нестопанска цел или безплатно. В случаите, когато партньорството или конкретна превенционна схема се управлява на договорна или търговска основа, може да се наложи определянето на специални условия за популяризация и обмен на информация между договарящите страни.
