На 27 януари 2015 г. Европейският съд по правата на човека постанови своето поредно пилотно решение срещу България. Този път то е свързано с лошите материални условия в местата за изтърпяване на наказанията и следствените арести. Решението е внушително по своя обем от 148 страници, включващи две приложения – резюмета на практиката на българските административни съдилища по приложението на чл. 1 от ЗОДОВ във връзка с предявени искове от лишени от свобода за лоши условия в затворите и второ – списък на постановените вече решения по подобни казуси. Фактите по случая
Жалбоподатели са петима български граждани, изтърпяващи различни по продължителност присъди лишаване от свобода в няколко затвора в страната. Те повдигат оплаквания за лошите условия в различните пенитенциарни заведения, в които са пребивавали – затворите в Бургас (и затворническото общежитие „Строител“), Стара Загора, Варна, Плевен, Белене, София, Ловеч (и затворническото общежитие „Атлант“ в Троян). По-специално оплакванията им са свързани с пренаселеността в килиите, наличието на легла на три етажа, липсата на спално бельо, а понякога и на матрак, отсъствието на отопление през зимата, гъмжащи от хлебарки и плъхове килии, без пряка светлина през деня, но с електрическо осветление нощем, без проветрение и вентилация, с малки прозорци, заковани с перфорирана ламарина, без достъп до тоалетна през нощта, поради което затворниците са принудени да използват кофи и др.п.(§§10-70)
Подпомагащи страни
По делото като amicus curiae участват Българският Хелзинкски комитет във връзка с приложимостта на чл. 3 към настоящия случай и Фондация „Български адвокати за правата на човека“ по повод наличието на ефективно вътрешноправно средство за защита по чл. 13 като следствие от нарушението на чл. 3. Двете неправителствени организации представят свои становища, основаващи се на наблюденията за условията в българските затвори (от страна на българския Хелзинкски комитет) и на анализа на практиката на административните съдилища по приложението на чл. 1 от ЗОДОВ и чл. 256-257 от АПК във връзка с преценката им като налично ефективно вътрешноправно средстов за защита (от страна на Фондацията).
Официални документи, анализирани в решението
В своето решение Европейският съд се позовава на докладите на Комитета за предотвратяване на изтезанията, нечовешкото и нехуманно отношение от 2006, 2010 и 2012 г., изготвени след посещенията му в различни пенитенциарни учреждения и места за задържане под стража в България (§§ 71-87), както и на доклада на г-н Джим МакМанъс – бивш комисар по жалби във връзка с шотландските затвори (§§88-91). В този документ е отбелязано, че главните проблеми в българските пенитенциарни учреждения са следните: пренаселеност в затворите и особено в тези от закрит тип за мъже; огромен брой лица, задържани годишно на досъдебното производство; много лоши материални условия в повечето затвори и в местата за задържане под сража; много лоши програми за дейности в същите учреждения; липса на подходящи превантивни действия за защита, предлагани от националните съдилища и известна неяснота относно компенсаторните средства за защита. В доклада освен констатациите авторът предлага различни решения за преодоляване на проблемите чрез разширяване алтернативите на наказателното преследване, на предварителното задържане под стража, чрез мерките за пробация и общественополезен труд и въвеждането на други, които не включват задържане, разширяване на случаите на намаляване на наложеното наказание и на условно предсрочното освобождаване, както и обмисляне на възможностите за въвеждане на списъци с чакащи. Направен е преглед на приложимото национално законодателство, както и на практиката на българските съдилища по прилагането на ЗОДОВ, която е разделена на два периода – от 2003 до 2009 г., когато тези дела се в компетентността на ВКС и след 2009 г., когато те преминават по подсъдност към ВАС (§§127-136), а така също и на чл.чл.250, 256-257 от АПК (§§137-138). Анализът на съдебната практика по приложението на чл. 1 от ЗОДОВ обхваща резюмета на 40 решения на 11 административни съдилища, съдържащи се в Приложение № 1 към решението. Наред с това в решението са взети под внимание докладите на Омбудсмана като национален превантивен механизъм от 2012 и 2013 г. ,релевантните документи на Съвета на Европа, практиката на самия Съд по предходни сродни дела срещу България (Iovchev v. Bulgaria, no. 41211/98, §§ 62 and 66, 2 February 2006; Iliev and Others v. Bulgaria, nos. 4473/02 and 34138/04, § 15, 10 February 2011; Radkov v. Bulgaria (no. 2), no. 18382/05, §§ 17 and 21, 10 February 2011; and Shahanov, cited above, §§ 9-11 and 13-14). В решението са намерили място и редица решения на Комитета на министрите на Съвета на Европа от последните години във връзка с изпълнението на множество решения срещу България, свързани с условията в местата за лишаване от свобода и следствените арести – от 2011-213 г. (§§140-142). Наред с това са посочени и други относими документи на Съвета на Европа (§§143-148)
Преценката на Съда по оплакванията на жалбоподателите
Съдът не приема възраженията на Правителството за недопустимост на оплакванията по чл. 3 поради наличието на ефективни вътрешноправни средства за защита. (§§ 161-213). По повод оплакването за нарушение на чл. 3 Правителството възразява, че макар и условията в местата за задържане и лишаване от свобода да не са удовлетворителни, но те в никакъв случай не могат да бъдат оценявани като нечовешки и унизяващи човешкото достойнство. В §§ 225-244 Съдът отбелязва възприетите в неговата практика стандарти за съответствие на условията в местата за лишаване от свобода с чл. 3 от Конвенцията. След това той ги прилага спрямо случаите на всеки един от жалбоподателите, съобразно ситуацията в конкретния затвор (или затвори), в който той е изтърпявал наказанието си. Европейският съд заключава, че е налице нарушение на чл. 3 по отношение на г-н Нешков поради лошите материални условия в затворите във Варна и Стара Загора; нарушение на чл. 3 по отношение на г-н Йорданов поради лошите условия в Софийския затвор; нарушение на чл. 3 по отношение на г-н Цеков и г-н Златев поради лошите условия в Бургаския затвор.
Аргументите на Съда относно необходимостта от прилагане на процедурата на пилотното решение
По повод приложението на чл. 46 от Конвенцията Правителството излага редица аргументи, поддържайки тезата, че не се налага да бъде постановявано пилотно решение, тъй като се предприемат редица стъпки в тази насока, има ефективни вътрешни средства за компенсация на причинените вреди и подобряването на условията в затворите е дълъг процес, който е отговорност не само на държавата, но и и на обществото (§§258-262) Европейският съд се позовава на основните цели на т.н. пилотни решения, развити подробно в решението му по делото Ananyev and Others v. Russia (no 42525/07, 10 January 2012, §§ 180-183) Той припомня, че от първото си решение срещу България, в което е установил нарушение на чл. 3 поради нечовешки и унизителни условия в местата за лишаване от свобода – Iorgov v. Bulgaria ( no. 40653/98, 11 March 2004) и до настоящия момент в 25 подобни случая е констатирал едни и същи повтарящи се проблеми, най-типичните от които са свързани с: липса на достатъчно жизнено пространство, необосновани ограничения за достъп до естествена светлина и въздух, лоша хигиена, както и липсата на неприкосновеност на личния живот и личното достойнство при използване на санитарни помещения. Тези нарушения не са били изолирани, а са резултат от неправилно функциониране на българската пенитенциарна система и липсата на достатъчни гаранции за решаването на констатираните проблеми, което се установява и от от решенията на Комитета на министрите, свързани с изпълнението на постановените от Европейския съд решения. Европейският съд обръща внимание, че проблемът е засегнал и създава условия да засегне голям брой лица, настанени в изправителни институции в България и се позовава на официалната информация, получена от Правителството, съгласно която към 31 декември 2013 девет от единадесетте мъжки затворите в страната са пренаселени, някои малко, а някои – ужасяващо, като най-лошият случай е с Бургаския затвор, където пренаселеността е в размер на 239%. Наред с това към настоящия момент още 40 висящи и явно основателни жалби срещу България съдържат подобни оплаквания относно условията в местата за задържане и лишаване от свобода. Съдът подчертава, че един проблем може да бъде идентифициран като системен и да даде основание за прилагане на процедурата не само поради броя на регистрираните подобни жалби, но и потенциалният поток на жалби с подобни оплаквания. Този извод намира своето основание в чл. 61§1 от Правилата на Съда, в който е регламентирано, че „структурен или системен „проблем, обосноваващ процедура за пилотно решение може да бъде такъв, който „е дал“ или „може да даде“ основание за подобни жалби. Към настоящия момент числото на лишените от свобода варира около 9000 годишно, а голям брой от затворниците са държани в пренаселени и/или други незадоволителни условия, но има голямата вероятност те да се сблъскват с трудности при търсенето на парично обезщетение по отношение на тези условия, поради което сам по себе си механизмът на ЗОДОВ и АПК не са ефективно средство за защита. Въпросът дали всеки отделен национален орган е виновен за това състояние на нещата е без значение, тъй като това, което е най-същественото в производството пред Съда, е отговорността на държавата по силата на международното право, а не на отделните местни органи или длъжностни лица. Съдът взема под внимание и обстоятелството, че в националното законодателство липсва такова средство за защита, позволяващо в подобни случаи засегнатите лица да бъдат освобождавани от изтърпяване на наказанието. Мотивиран от изложените аргументи, съдът достига до извода, че трябва да приложи процедурата на пилотно решение.
Препоръките на Съда
Те са свързани, от една страна, с преодоляването на причините, поради които се допускат нарушения на чл. 3, а от друга – със създаването на ефективни превантивни и компенсаторни механизми, съобразно изискванията на чл. 13. Съдът отбелязва, че констатираният системен проблем, стоящ в основата на установеното нарушение на чл. 3, е от значителна величина и сложност, което се дължи на множество фактори, а не само на някаква единична причина. Някои от тях, като например недостатъчният капацитет на българските корекционни заведения и тяхното морално остаряване и лошо състояние, може най-вече да се отдадат на продължителна липса на инвестиции от страна на властите в съоръжения на пенитенциарната системата. Други, като например липсата на свободен достъп до тоалетната за затворниците през нощта, вероятно се дължат на физическите характеристики на изправителните заведения, на възприетите управленски практики по отношение на затворниците , а вероятно и на недостатъчния брой надзиратели. Системният проблем, стоящ в основата на нарушаването на член 13 от Конвенцията, според Съда се дължи най-вече на действащите закони и тяхното тълкуване от съдилищата.
В решението са набелязани насоки за преодоляване на констатираните проблеми в светлината на нарушенията на чл. 3 и на чл.13 в два аспекта.
І. Пътища за подобряване на условията на задържане
Съдът отбелязва, че подобряването на условията на задържане в българските пенитенциарни заведения повдига въпроси, които излизат извън неговата съдебна функция . Не е негова задача да даде насоки за такъв сложен процес на реформи, да не говорим за конкретни препоръки за това как държавата-ответник следва да организират своите наказателни и пенитенциарните системи. Комитетът на министрите е в по-добра позиция, за да направи това. Въпреки това той насочва вниманието на държавата към някои специфични въпроси, които следва да бъдат решени. В случая Съдът е на мнение, че има два въпроса,с които България неизбежно ще трябва да се справи при прилагането на настоящото решение. Първият е свързан с пренаселеността Съдът вече е имал повод да отбележи, че ако високо договаряща държава не е в състояние да гарантира, че условията в затворите съответстват на изискванията на член 3 от Конвенцията, тя трябва или да се откаже от строгата си наказателна политика, или да въведе система за алтернативни средства за наказание (Orchowski v. Poland, no. 17885/04, 22 October 2009, §153) . Мерките, препоръчани или предприети в други случаи, са включвали ограничиване прилагането на лишаването от свобода като форма на наказание, налагане на това наказание за по-кратки срокове, замяна на лишаването от свобода с други форми на наказание, увеличаване на използването на различни форми на предсрочно освобождаване, както и спиране изпълнението на наказанието в някои случаи (Łatak v. Poland (dec.), no. 52070/08, 12 October 2010 § 44, Stella and Others v. Italy (dec.), nos. 49169/09, 54908/09, 55156/09, 61443/09, 61446/09, 61457/09, 7206/10, 15313/10, 37047/10, 56614/10, 58616/10, 16 September 2014)., §§ 11-14, 21-24 и 51-52) Вторият въпрос се отнася до материалните условия и хигиената Съдът отбелязва с разочарование, че, въпреки многото доклади, които очертават този проблем в продължение на години, властите не са предприели мерки, за да се справят с него. На този етап единственият начин за решаването му е чрез реализирането на основни ремонтни работи или чрез замяна на тези сгради с нови. Като взема предвид фундаменталния характер на правото, защитено от член 3 от Конвенцията и необходимостта спешно да се сложи край на тези условия на задържане, които водят до нечовешко или унизително третиране по отношение на значителен брой лица, Съдът счита, че това трябва да става без никакво забавяне. Европейският съд е наясно, че решаването на тези проблеми изисква значителни финансови ресурси. Въпреки това, липсата на такива по принцип не може да оправдае условия на задържане, които са толкова лоши, че да водят до нарушаването на чл. 3 Той подчертава, че е задължение на договарящите държави да организират своите пенитенциарните системи по начин, който гарантира, спазването на тази разпоредба, независимо от финансовите и организационни трудности (Mandić and Jović v. Slovenia, nos. 5774/10 and 5985/10, 20 October 2011 § 126 ).
ІІ. Създаване на ефективни вътрешноправни средства за защита
По повод установения системен проблем в светлината на чл. 13 констатациите на Съда налагат специфични промени в българската правна система, които да позволят на всеки в положението на жалбоподателите: 1) да повдига оплакване за нарушение на член 3 от Конвенцията в резултат на лошите условия на задържане и 2) да получава на адекватна помощ за всяко такова нарушение на вътрешното ниво. Българската държава е свободна да избере пътищата и мерките, които може да предприеме в тази насока. Съдът в решението си разглежда различните възможни превантивни мерки и средствата за обезщетяване.
а) Превантивни мерки
Според Съда най-добрият начин за въвеждането им би бил да се създаде специален орган, който да упражнява надзор над корекционните заведения. Разглеждането на жалбите на лишените от свобода от такъв орган обикновено произвежда по-бързи резултати от разглеждането им в обикновени съдебни производства. За да представлява ефективно средство за защита, на въпросния орган следва да има правото да следи за нарушения на правата на затворниците, да бъде независим от органите, които отговарят за пенитенциарната система, да има правомощията и задължението да разглежда жалби, с участието на жалбоподателя, и да може да постановява задължителни и изпълними решения, определящи съответните компенсации. Пример за такива органи са независимите съвети за наблюдение в Обединеното кралство, специална Комисия (beklagcommissie) в Нидерландия, както и съдиите за изпълнението на присъди в Италия, с правомощията, които са им били предоставени през 2014 г. Друг вариант би бил да се създаде такава процедура пред съществуващите органи, например пред прокурор, тъй като прокуратурата има широки надзорни правомощия във връзка с изпълнението на наказанията. Според Европейския съд обаче една жалба до прокурор по досегашната процедура не отговаря на изискванията за ефективно вътрешноправно средство за защита, тъй като не води до правото на затворника да получи обезщетение, няма изискване жалбата да бъде разгледана с участието на въпросния затворник или прокурорът да гарантира ефективното му участие в производството . Това означава, че ако България реши да се съобрази с настоящото решение, тя следва да измени процедурата за жалбата пред наблюдаващия прокурор. Като минимум следва да се предвиди правото на жалбоподателя – затворник да коментира евентуални фактически твърдения на затворническите власти, да задава въпроси и да прави допълнителни изявления пред прокурора. Жалбата не трябва да се разглежда публично или дори в устно производство, но прокурорът трябва да бъде компетентен да направи обвързващо и подлежащо на изпълнение решение в рамките на разумно кратък срок. Като възможно средство за съдебна защита Съдът отбелязва, че такова по принцип може да се намери в рамките на производство за преустановяване на нарушения по членове 250 § 1, 256 или 257 от Административно-процесуален кодекс 2006 г., но че към настоящия момент то не е ефективно. Въпреки това, както е отбелязано в скорошно решение на Съда по делото Harakchiev и Tolumov, това средство може да бъде модифицирано, като се отстранят всички неясноти и противоречия в подхода на съдилищата по повод такива претенции, уточняване на правилните ответници,уточняването на срока за изпълнение на съдебните разпореждания срещу властите и точният начин, по който те трябва да се изпълняват, дори когато става дума за пренаселеност .
б)Средства за обезщетение
Съдът подчертава, че държавата трябва да разполага с компенсаторни механизми по отношение на вече констатирани в миналото нарушения на чл. 3. Такова средство е особено важно с оглед принципа на субсидиарност, така че ощетените лица да имат правото да се позоват на жалби по повод установени вече нарушения на други лица. Съдът отбелязва, че за разлика от ситуацията в редица други държави, в България макар и Конвенцията по принцип да се счита за част от националното вътрешно право, няма общ способ за защита на национално равнище на правата и свободите, провъзгласени в нея. Когато се е налагало властите да се съобразят с практиката на Европейския съд по прилагането на общи мерки, това е ставало с промени в конкретни текстове на действащото законодателство. В тази връзка съдът препоръчва на българската държава като един от начините да се съобрази със съответните части на това решение, да въведе общ способ за тези свои граждани, които се оплакват от нарушаване на техни права по Конвенцията (в конкретния случай – не правото да не бъдат подлагани на нечовешко или унизително третиране), като се потърси компенсация или възстановяване на тези права в рамките на процедура, специално създадена за тази цел. Друг вариант е да се въведат специални правила относно определяне по-детайлно на начина, по който да бъдат разгледани искове относно условията на задържане (както наскоро това е направено от Италия (виж Stella и други, цитирано по-горе, §§ 19-20 и 56-63). Съдът подсказва, че една от формите на обезщетение може да се състои в намаляване на присъдата в размер, пропорционален на всеки ден, в който лицето е прекарало в нечовешки и унизителни условия. Но намаляването на присъдата може да представлява адекватно и достатъчно обезщетение само, ако предполага признание за нарушение на член 3 от Конвенцията и осигурява измеримо обезщетение за това нарушение. Подобна мярка може да бъде приложима само по отношение на лица, които все още са задържани под сража или изтърпяват присъди. По отношение на лицата, които вече са освободени от местата за задържане единствената форма на обезщетение може да бъде предоставянето на парична компенсация. Всяко подобно решение обаче трябва да е изцяло съобразено с изискванията, установени в §§184-188 и 190 от настоящото решение (визиращо способите за доказване на вредите, процедурата на разглеждане на делата, процесуалните права и задължения на страните и др.п.), а наред с това размерът на определеното обезщетение трябва да е съизмерим с този, който би получило лицето, ако Европейският съд би го определил на осн. чл. 41 от Конвенцията. Съдът намира за уместно да подчертае, че правото, прогласено в чл. 3 е толкова фундаментално, че местната власт или съдът, който разглежда делото, ще трябва да посочи изключително сериозни причини, за да обоснове определянето на малко по размер или никакво обезщетение за неимуществени вреди. Както и по първото пилотно решение по делото Finger v. Bulgaria (no. 37346/05, §§ 95-96, 10 May 2011), и тук Съдът изразява становище, че за да бъде действително ефективно и да съответства на принципа на субсидиарност, това средство за защита трябва да заработи със задна дата – т.е. да се предвиди възможността за предоставяне на обезщетение във връзка с нарушения на член 3 от Конвенцията и за случаите, които предхождат въвеждането на мярката. Това са както хипотезите, при които лицето вече е освободено от местата за задържане или изтърпяване на присъдата, така и случаите, когато затворникът продължава да е в съответната ситуация на изтърпяване на наказанието в условия, противоречащи на чл. 3 .
Съдът определя срок от 18 месеца от влизането на решението в сила, в който следва да се предоставят необходимите превантивни и компенсаторни средства за правна защита. Следва да се вземе под внимание, че Съдът не определя този срок за справянето с лошите материални условия в българските пенитенциарни заведения, нито разпорежда в границите на посочения период да бъдат изградени или ремонтирани съответните места за лишаване от свобода. В рамките на тези общо 21 месеца (решението ще влезе в сила три месеца след постановяването му, освен ако не бъде направено искане за разглеждането му от Голямо отделение, което да бъде удовлетворено) властите трябва да подготвят съответните механизми, които ще създадат ефективни вътрешноправни средства за защита в насоките, посочени в §§ 279-289 от решението и разгледани в т. ІІ на настоящата статия. Що се отнася до висящите към настоящия момент жалби с подобни оплаквания, които очакват разглеждането си, макар че Европейският съд има възможност да отложи произнасянето по тях на осн. чл. 61 § 6 от Правилника до предприемането на съответните действия и мерки от страна на държавата – ответник, Съдът не намира за уместно на този етап да се отложи разглеждането на подобни случаи, независимо дали са висящи или не. Това означава, че вероятно делата с подобни нарушения ще бъдат разглеждани от комитет и в решенията ще има пряко позоваване на настоящото решение след констатацията, че обстоятелствата по фактическата обстановка са идентични като в настоящия случай.
Съдът се произнася и относно индивидуалните мерки, които следва да бъдат предприети по отношение на жалбоподателите. Той препоръчва жалбоподателят Златев, изтърпяващ понастоящем присъдата си в Бургаския затвор, в който условията са особено тежки, да бъде преместен в друго пенитенциарно учреждение, ако желае. На основание чл. 41 от Конвенцията, след като установява нарушение на чл. 3 и на чл. 13 във вр. с чл. 3, Съдът присъжда обезщетения за неимуществени вреди на трима от жалбоподателите.
Струва ми се, че за да бъдат изпълнени препоръките на Съда, дадени в настоящото пилотно решение, на първо място всички власти трябва да подходят с дължимата отговорност към въпроса, да се запознаят обстойно както с аргументите на Европейския съд, така и с дадените основни насоки и идеи за промяна на ситуацията. Отговорните институции следва да обединят своите усилия и да си дадат сметка, че никоя от тях не може и не трябва да прехвърля отговорността върху другата. България няма интерес да отлага предприемането на конкретни действия за преодоляването на констатираните проблеми както с нетърпимите условия в пенитенциарните заведения, така и с липсата на адекватни копенсаторни механизми за обезщетяване на лицата, чиито права са били нарушени. Вярно е, че за разлика от решението по делото Фингер, в което проблемите с компенсаторните механизми за бавно правосъдие бяха решени сравнително леко – с промяната в два закона, това решение е по-сложно за изпълнение. В настоящия случай преодоляването на констатираните системни проблеми изисква не само нови законодателни решения, но промяна и модифициране на съдебната практика, както и на цялостната наказателна политика.
