Протокол 16 към Европейската конвенция

Предстои въвеждането на процедура за преюдициално запитване пред Европейския съд  по правата на човека*

На 2 октомври тази година бе открит за подписване Протокол № 16 към Европейската конвенция за правата на човека. Чрез него на практика се създава механизъм, подобен на действащата процедура за преюдициално запитване пред Съда на Европейския съюз в Люксембург.Предложението за разширяване компетентността на Европейския съд чрез изготвянето на консултативни становища за пръв път бе включено в Доклада, подготвен от „Групата на мъдреците“,  представен на Комитета на министрите и обсъден на срещата на върха във Варшава(16-17 май 2005 г.). В него бе препоръчано да се обсъди възможността националните юрисдикции да могат да сезират Съда с искания за изготвяне на консултативни становища по юридически въпроси, свързани с интерпретацията на Конвенцията и нейните протоколи, така че да се насърчава диалогът между съдиите и да се засили „конституционната“ роля на Съда. Същевременно бе подчертано, че тези становища биха имали факултативен, а не задължителен характер. Подобна компетентност по същество би допълнила регламентираното в чл. 47-49 от Конвенцията   правомощие на Съда да изготвя съвещателни мнения по искане на Комитета на министрите по въпроси, отнасящи се до съдържанието и обхвата на правата и свободите, защитени от Конвенцията. Решенията и декларациите от последвалите конференции на високо равнище в Измир (26-27 април 2011) и Брайтън (19-20 април 2012 г.) доведоха да предприемането на практически действия по изготвянето на проект на протокол, който бе обсъден  окончателно приет от Парламентарната асамблея на Съвета на Европа през тази година.

В чл. 1 от Протокола е предвидена възможността съответните национални юрисдикции (които следва да бъдат определени съгласно чл. 10 от всяка една държава – страна по Конвенцията), да се обърнат към Съда с искане за съвещателно мнение. Формулировката на израза „съвещателно мнение“ цели да разсее всякакви опасения за задържителност и обвързващ характер на това становище, което би било подготвено от Съда.

В обяснителния доклад към Протокол 16[1] е пояснено, че  в протокола не са конкретизирани „най-висшите юрисдикции“ поради различието в съдебните системи на отделните държави, както и поради обстоятелството, че за определена категория дела най-висша би могла да се окаже инстанция, която не е непременно Конституционен съд или касационен съд. Тук ограничението е в посока на изискванията за допустимост на чл. 35 от Конвенцията за изчерпване на вътрешноправните средства за защита.

В §1 на чл. 1 е регламентирано, че съвещателното мнение може да бъде поискано по принципни въпроси, отнасящи се до тълкуването или прилагането на правата и свободите, дефинирани от Конвенцията и нейните протоколи.

Основната предпоставка за депозиране на искането е наличието на висящо производство пред съответната най-висока юрисдикция на национално ниво. Следователно, не е допустимо искане за тълкуване на отделна разпоредба от законодателството по принцип, теоретично, а само в хода на образувано вече дело.

Искането следва да бъде мотивирано, да представя предмета на делото и съответните факти, приложимите правни норми на националното законодателство, въпросите, които се поставят на съда, както и при възможност, резюме на становищата на страните и, ако се счете за необходимо – изложение на собственото становище на съответния съд, включително и всякакъв анализ, който би могъл да бъде направен. Няма да бъде задължително искането да бъде на един от официалните езици на Съвета на Европа (френски или английски). Националната юрисдикция ще може да го формулира на официалния език, използван във вътрешната съдебна процедура.

В чл. 2 е уредена процедурата за разглеждане на искането за изготвяне на съвещателно мнение. Състав от петима съдии на Голямото отделение се произнася по допустимостта на искането. Независимо дали то ще бъде прието или отхвърлено, във всички случаи чл. 2§2 предвижда да се изготвят мотиви (за разлика от консултативните становища, изготвяни на осн. Чл. 43 от Конвенцията). Както се пояснява в § 15 от обяснителния доклад[2], целта е да се засили диалогът между Съда и националните съдебни системи, включително и чрез изясняване от страна на Съда как следва да бъде разбиран изразът „принципни въпроси относно тълкуването и прилагането на правата и свободите, формулирани от Конвенцията и нейните протоколи“ (чл. 1§1) Когато съставът приеме искането, Голямото отделение постановява съвещателното мнение. В двете процедури (по допустимост и по същество) се предвижда задължителното участие на съдията, избран от държавата, чиято юрисдикция е сезирала съда.

Чл. 4 изрично регламентира изискването съвещателното мнение да бъде мотивирано. В случай, че то не се подкрепя от всички съдии, §2 предоставя правото на съдиите от Голямото отделение да представят отделно становище – разграничаващо се от това на мнозинството или подкрепящо го с допълнителни аргументи. Съдът е длъжен да изпрати съвещателното мнение както на националната юрисдикция, която го е сезирала, така и на съответната високодоговаряща страна, а така също да го публикува и на своята официална страница в Интернет.

В чл. 5, който по същество е последният текст по същество от материално-правен характер (следващите 6 текста уреждат процедурата за влизане в сила на Протокола и правата на държавите-страни по Конвенцията), изрично е регламентирано, че съвещателните мнения не са задължителни. Този текст на пръв поглед е създаден за успокоение на националните юрисдикции. Но зад тази лаконична формулировка се крият  изключително важни последици преди всичко за засегнатите страни по спора. Същевременно тя създава гаранции при определени предпоставки той да приключи окончателно на вътрешно ниво. Всичко това прозира от §26 на обяснителния доклад.[3] В него е пояснено, че изготвянето на съвещателно мнение от страна на Съда по искане на оправомощената национална инстанция не е пречка на съответната страна по висящото производство(във връзка с което е било изготвено искането) да депозира жалба пред Европейския съд по правата на човека на основание чл. 34 от Конвенцията. Ако обаче консултативното становище реално е било съобразено в националната процедура, „очаква се че тези елементи от жалбата, които се отнасят до същите въпроси, разгледани в съвещателното мнение, ще бъдат обявени за недопустими или заличени“.

Следователно, националните инстанции, са заинтересовани не само да подготвят искания до Европейския съд, но и да следват в своите съдебни актове неговите становища. Така те биха избегнали до голяма степен увеличаването броя на евентуалните осъдителни решения срещу страната ни. Същевременно страните по спора биха получили правосъдие в много по-кратки срокове на национално ниво. Печеливщ би бил и самият Европейски съд, който цели да се разтовари от прекомерното бреме на огромния брой жалби.

Остава само държавите-членки да проявят активност и да изразят желание за ратифицирането на Протокол 16, който ще влезе в сила три месеца след като 10 държави го ратифицират. Всяка страна може да се присъедини към него с нарочна декларация и в по-късен момент. За не също ще важи правилото за влизане в сила на протокола в тримесечен срок от депозиране на съответния документ.

По мое мнение Република България би имала интерес и само би спечелила, ако започне процедура по ратифицирането на Протокол 16. За тази цел обаче ще се наложи да бъдат направени законодателни промени във всички процесуални закони, за да се предвиди самостоятелно основание за спиране на съответното производство – наказателно, гражданско или административно, до подготвянето на съвещателното мнение от страна на Европейския съд.