Европейският съд: Липсата на съдебен контрол върху прокурорските актове при настаняването в Домове за временно настаняване на малолетни и непълнолетни противоречи на Европейската конвенция
На 8 декември 2020 г. Европейският съд за правата на човека за пореден път установи нарушение на чл. 5§4 от Конвенцията в своето решение по делото D.K. c. Bulgarie[1] поради липсата на съдебен контрол върху постановленията на прокуратурата, с които на основание чл. 37 от Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетни и непълнолетни тези лица се настаняват в Домове за временно настаняване. [2] Жалбата е свързана със законността на задържането на непълнолетно момиче в Дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни. Тя е класифицирана от Съда във второ ниво по значимост (първо е най-високото)
Фактите по случая
На 7 юни 2006 г. Отделът за закрила на детето към Дирекцията за социално подпомагане в Търговище сезира прокуратурата с искане жалбоподателката (която към онзи момент е на 15 г.) да бъде настанена в Дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни /ДВНМН/. Основанието е, че момичето проституира, не посещава училище, бяга от дома си и скита в околностите без родителите да вземат каквито и да било мерки. С прокурорско постановление от 8 юни 2006 г. жалбоподателката е настанена в ДВНМН в гр. Горна Оряховица за срок от 15 дни. Впоследствие по искане на дирекцията този срок е удължен до 22 юли.
Междувременно Местната комисия за борба срещу противообществените прояви на малолетни и непълнолетни образува възпитателно дело и предлага на районния съд момичето да бъде настанено във възпитателно училище интернат. В проведеното съдебно заседание жалбоподателката и майка й са изслушани от съда. Те се противопоставят на предложението на комисията. На 22 юни Съдът постановява решение, по силата на което настанява жалбоподателката във ВУИ с. Подем, считано от началото на следващата учебна година. Той констатира, че нито по отношение на момичето, нито по отношение на неговата майка не са били предприемани никакви възпитателни мерки до този момент. Наред с това съдът установява от събраните по делото материали, че жалбоподателката преди да бъде настанена в ДВНМН е извършила кражба на 1500 евро и на 80 британски лири, занимавала се е с проституция, съжителствала е с по-възрастни мъже, била е изключена от училище за отсъствия, срещала се е с криминално проявени лица, била е жертва на принуда към проституиране, заради което е било образувано досъдебно производство. Съдът излага подробни мотиви относно това, че в най-добрия интерес на момичето е да бъде настанено във ВУИ, тъй като така би се ограничил контакта й с обкръжение, което е рисково за нея.
Междувременно на 20 юли службата за закрила на детето изготвя доклад с предложение да се предприеме нова мярка за защита по отношение на жалбоподателката до настаняването й във ВУИ Подем, тъй като средата, в която пребивава, й оказва негативно въздействие и я поставя в риск както да извърши, така и да стане жертва на различни посегателства. Директорът на Дирекция „Социално подпомагане“ издава заповед за настаняване на момичето в Кризисен център за деца в с. Балван до преместването й във ВУИ с. Подем. Тази заповед, издадена на основание АПК, не е обжалвана. На 20 юли момичето е настанено в кризисния център, където незабавно е изготвен план за действие, съдържащ целите, които се поставят за времето на пребиваване в центъра. През август дирекцията за социално подпомагане сезира районния съд на основание Закона за закрила на детето с искане да се постанови решение за продължаване на срока на пребиваване на жалбоподателката в крисния център до настаняването й във ВУИ. В съдебното заседание момичето заявява пред съда, че то се чувства много добре в кризисния център и че не желае да бъде изпращано във ВУИ. Съдът постановява решение, в което продължава срока на пребиваване на жалбоподателката в кризисния център в с. Балван до настаняването й във ВУИ. Това решение е обжалвано пред окръжния съд, който прекратява производството, защото установява, че междувременно момичето вече е било настанено във ВУИ и не се налага да се разгледа дали тази мярка е необходима или не.
Преценката на Съда
Пред Европейския съд са повдигнати редица оплаквания по чл. 5§4, чл. 5§1d и чл. 6§1във връзка със законността на настаняването на момичето в ДВНМН и в кризисен център .
Първото от тях е за това, че жалбоподателката е била лишена от ефективно вътрешноправно средство за защита срещу настаняването й в ДВНМН, което по своя характер представлява лишаване от свобода.
Европейският съд намира, че оплакването попада в обхвата на чл. 5, позвавайки се на своите решения по сходни български дела – A. et autres c. Bulgarie (no 51776/08, 29 novembre 2011, § 103)и I.P. c. Bulgarie (no 72936/14, §§ 34-35, 19 janvier 2017). Колкото до направените възражения от страна на Правителството, че жалбоподателката не е изчерпала вътрешните средства за защита, защото след решението на Конституционния съд от октомври 2016 г. тя не е сезирала ВАС, за да обжалва прокурорския акт за настаняване в ДВНМН, нито се е позовала директно на приложимостта на чл. 5§4 от Конвенцията, Съдът подчертава, че тези възражения засягат сърцевината на жалбата, поради което ще бъдат обединени с неговите мотиви по същество.
По повод спазването на чл. 5§4 във връзка с настаняването в ДВНМН Съдът припомня, че вече е констатирал, че българското законодателство не предвижда като принцип допустимостта на жалба от типа habeas corpus,[3] както и че в цитираните по-горе решения – A. et autres c. Bulgarie ( § 107) и I.P. c. Bulgarie (§ 55), е установил, че липсва специфичен юрисдикционен контрол върху настаняването на непълнолетни в ДВНМН. Той констатира, че в конкретния случай в хода на процедурите по настаняване във ВУИ и на предприемането на мерки по Закона за закрила на детето /ЗЗД/ за настаняване в кризисен център националният съд не е компетентен и не анализира законността на задържането в ДВНМН. Съдът се спира и на решението на Конституционния съд от 4 октомври 2016 г. № 11 по к.д. № 7/2016. В него е прието, че чл. 37 от ЗБППМН не противоречи на Конституцията (делото е по повод невъзможността за обжалване на прокурорските актове за настаняване в ДВНМН). Той изразява своето задоволство, че българският КС е изяснил същността на тези прокурорски актове и възможността те да бъдат обжалвани пред административните съдилища, поради техния административен характер, както и загрижеността на КС да бъде спазена разпоредбата на чл. 5§4 от Конвенцията. Същевременно обаче ЕСПЧ отбелязва, че възможността за депозиране на жалба към онзи момент не е представлявала ефективно вътрешноправно средство за защита, защото образуването на конституционното дело е било по инициатива на най-висшия административен съд – ВАС.[4] Ако административните съдилища бяха компетентни да проверяват законосъобразността на тези прокурорски актове, те не биха сезирали КС. Нито Конституционият съд, нито заинтересованите институции, взели участие в производството, не са дали примери от съдебната практика за приложимостта на общата клауза на чл. 120 от Конституцията към този вид прокурорски актове.
Извън горното Европейският съд отбелязва, че към момента на постановяване на решението на КС всякакви срокове за сезиране на административните съдилища от жалбоподателката и нейните адвокати са изтекли. (§§53-54). Без да дава оценка относно приложимостта на общата клауза на обжалване за в бъдеще и нейната ефективност ЕСПЧ достига до извода, че в конкретния случай това средство не е отговаряло на изискванията на чл. 5§4 и чл. 35, §1 от Конвенцията. Поради това е установено нарушение на чл. 5§4.
Жалбоподателката повдига няколко оплаквания и във връзка с настаняването й в Кризисния център в с. Балван.
Първото от тях е по чл. 5§1 – незаконност на лишаването от свобода. Съдът приема, че в случая чл. 5 намира приложение. Той разглежда по отделно два периода на задържане на жалбоподателката в кризисния център – първия от 20 юли до 14 септември (по административен ред със заповед на директора на „Социално подпомагане“)и втория – от 14 до 16 септември (с решение на съда). Той констатира, че и в двата случая актовете са постановени на основание на Закона за закрила на детето, че те са обосновани и че са подлежали на съдебен контрол. Жалбоподателката не уточнява защо твърди, че това не са ефективни средства за защита. Същевременно прегледът на съдебната практика във връзка с обжалването на подобни актове сочи, че съдилищата са подхождали внимателно към такива жалби и когато те са били основателни, са отменяли заповедите за настаняване като незаконосъобразни. Поради това Съдът няма основание да достигне до заключението, че тези средства за защита са неефективни. Ето защо в тази си част жалбата е приета за недопустима.
Колкото до съдебното решение за настаняване на жалбоподателката в кризисен център за периода 14-16 септември, Съдът подлага на анализ съответствието на тази мярка с ч. 5§1 d. Отчитайки нейната цел (да се изчака издаването на съответната заповед от Министерството на образованието за настаняване на момичето във ВУИ), краткия срок, за който е било настаняването и обстоятелството, че тя е била предвидена в закона, довежда Съда до извода, че настаняването съответства на чл. 5§1 d и в тази си част жалбата е недопустима на осн. чл. 35, §§3а и 4 поради нейната необоснованост.
Жалбоподателката повдига оплакване за нарушение на чл. 5§4 и чл. 6§1 и по повод настаняването й в кризисния център през периода 20 юли 14 септември 2015 г., тъй като процедурата не е създавала съответните гаранции за справедлив процес съгласно изискванията на цитираните текстове на Конвенцията.Съдът намира, че ще анализира случая в светлината на чл. 5§4, доколкото той се явява lex specialis по отношенине на чл. 6§1. Той констатира, че националното законодателство предвижда две средства за защита срещу административната заповед на директора, които изглеждат a priori ефективни – жалба срещу законността на мярката и жалба за спиране предварителното изпълнение на мярката. Използването им би отговорило на изискванията на чл. 5§4. Затова Съдът по-нататък подлага на анализ ефективността на тези средства за защита. Той установява, че районният съд, който е бил сезиран с искането за настаняване, е анализирал обстоятелствата, за да установи оправдаността на мерките и е изслушал лично жалбоподателката, представлявана от адвокат, както и нейната майка. В този смисъл изискваният съдебен контрол по чл. 5§4 е бил включен в решението на същия съд. Същевременно Съдът не установява нарушения на процедурата пред съда, които са довели до компрометиране на принципите на състезателност и равенство на средствата на страните.Той намира, че жалбоподателката е разполагала с ефективно вътрешноправно средство за защита във връзка с издадената административна заповед за настаняването й в Кризисния център в с. Балван. Затова настаняването в този център (както по административен, така и по съдебен ред) е отговаряло на изискванията за ефективен съдебен контрол, предвиден в чл. 5§4, поради което жалбата в тази й част е обявена за недопустима като необоснована.
В заключение Съдът достига до извода, че жалбата е допустима и основателна и е допуснато нарушение на чл. 5§4 от Конвенцията във връзмка с настаняването на жалбоподателката в Дом за временно настаняване на малолетни и непълнолетни и обявява останалите оплаквания за недопустими.
На жалбоподателката е присъдено обезщетение за неимуществени вреди.
Вместо коментар бих си позволила да отбележа, че действително Законът за борба срещу противообществените прояви на малолетни и непълнолетни отдавна следваше да бъде отменен и на негово място да бъде приет нов и по-съвременен такъв. Това не трябва да бъде пречка обаче всички несъответствия с Европейската конвенция да бъдат съобразени чрез необходимите законодателни промени, тъй като това е вече трето решение, в което е установено нарушение на чл. 5§4 по повод настаняването в ДВНМН. Но не са налице промени нито в законодателен аспект, нито в практиката на съдилищата (освен цитираните по-горе решения е налице и още едно – I.P. c. Bulgarie, no 72936/14), 19 janvier 2017). Същевременно отдавна нищо не се споменава за изготвения проект на нов закон, който, наред с добрите си страни, страдаше и от редица недостатъци и крайно неприемливи решения. Анализът им не е предмет на настоящия материал.
Би ми се искало накрая да посоча, че не споделям разбирането, че е укоримо подвеждането под отговорност на деца за постъпки, за които възрастните не се привличат под отговорност, направено като коментар от представители на Българския хелзинкски комитет по повод постановеното днешно решение. [5] Това е позиция на Българския Хелзинкски комитет, която той неизменно поддържа (и в това няма нищо лошо), но чрез нея се цели да се подчертае несъвместивостта й с международните стандарти, което не отговаря на реалността. Доказателство е фактът, че всички оплаквания в този смисъл по повод лица, настанени във ВУИ пред Европейския съд за правата на човека, са обявявани от него за недопустими, тъй като последният е установявал, че те са в съответствие с чл. 5§1d от Европейската конвенция (A. et autres c. Bulgarie, Requête Nº 51776/08; D.L. c. Bulgarie,Requête no 7472/14, 19 avril 2016)
Винаги се пропускат обаче коментарите към Правилата на ООН относно минималните стандарти за осъществяване на правосъдие по отношение на ненавършили пълнолетие лица (т.н. “Пекински правила”).В правило 3.1. е записано, че съответните разпоредби на минималните стандарти за осъществяване на правосъдие по отношение на непълнолетни следва да се прилагат “не само към ненавършили пълнолетие правонарушители, но и към малолетни и непълнолетни, срещу които може да бъде образувано производство за специфично деяние, което не би било наказуемо, ако е извършено от пълнолетни”.(курсивът мой – Св.М.)
В името на обективността се почувствах задължена да припомня нещо, което от специалистите в тази област се знае, но част от тях някак удобно го премълчават, защото не отговаря на целите им.
[1] Жалба no 76336/16
[2] Чл. 37 от ЗБППМН гласи следното: „ (1) (Изм. – ДВ, бр. 110 от 1996 г.) Престоят в домовете не може да бъде повече от 15 дни. Престоят над 24 часа се разрешава от прокурора.
(2) В изключителни случаи, с разрешение на съответния прокурор, срокът на престоя в дома може да бъде продължен до 2 месеца.“
[3] С други думи, в нашето законодателство не е налице обща разпоредба, която да предвижда бърз и ефективен достъп до съд в случаите на лишаване от свобода
[4] Предмет на произнасяне по същество е било искане на петчленен състав на Върховния административен съд (ВАС) за установяване на противоконституционност на чл. 37 от Закона за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните. Вносителят изрично е посочил, че оспорената разпоредба е несъвместима с чл. 30, ал. 3 от Конституцията, а в съдържателно отношение е твърдял, че нарушението се състои в „липсата на средство за обжалване“ на визираните в нея актове на прокурора. Във връзка с това се е позовал на раздел ІІІ на Решението от 29.11.2011 г. на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по делото „А. и други срещу България“, където по повод на прилагането на чл. 37 от ЗБППМН е прието, че българската държава е нарушила чл. 5, § 4 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС). Конституционният съд не възприема тезата на Върховния административен съд. Според него съдържанието на правомощието, предоставено с чл. 37 ЗБППМН, е коренно различно в своята същност от конституционните функции на прокуратурата, установени в чл. 127 от Конституцията.“ В този случай прокурорът не изпълнява, нито осигурява изпълнението на конституционните функции на прокуратурата, а действа като административен орган. В тази особена хипотеза даденото от него разрешение следва да се третира като управленско (административно), поради което няма основание да се ползва с друг конституционен режим, различен от установения в чл. 120 от Конституцията за всички административни актове. В това се състои и специфичността на прокурорския акт, издаден на основание на законовата разпоредба, която е предмет на настоящия конституционен контрол.“
[5] https://www.bghelsinki.org/bg/news/20201208-press-d-k-v-bulgaria-76336_16
